探索PPP發(fā)展的中國路徑

發(fā)布日期：2017-10-17來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 近年來，PPP在中國廣受關(guān)注，這主要是因為地方政府的債務(wù)約束日趨硬化，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)依然繁重。PPP可以通過政府和民間資金等的合作，借助一系列合約的安排，來實現(xiàn)項目本身和政府債務(wù)之間的隔離，同時也能夠吸引民間資金的參與，因此能夠同時滿足政府和社會資金的需要?！?/p>

　　 一般來說，PPP項目是指在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化?！?/p>

　　 在界定PPP的涵義時，通常將PPP分為廣義和狹義兩個概念。廣義的PPP指公共部門與社會投資者為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系。而狹義的PPP是一系列項目融資模式的總稱，指政府部門與社會投資者共同將資金或資源投入項目，并由社會投資者建設(shè)并運營該項目的方式。

　　 從狹義涵義上來解讀，PPP與傳統(tǒng)項目融資模式具有一定的區(qū)別。從特征上來看，PPP與傳統(tǒng)的承包模式和私有化既有相似處也有不同點：從激勵機制上來看，PPP更趨近于私有化；從預(yù)算會計制度上看，更趨近于傳統(tǒng)承包。PPP對長期項目的運行績效負責，傳統(tǒng)承包在建筑保修到期后對項目的運行績效不負責任?？傮w來看，傳統(tǒng)承包、PPP和私有化的主要區(qū)別在于資產(chǎn)的所有權(quán)和控制權(quán)、企業(yè)是否建立并運營項目、策劃管理的主體三個方面。傳統(tǒng)的承包模式只負責構(gòu)建，不負責維護和運營；PPP對資產(chǎn)的所有權(quán)是暫時的，私人企業(yè)對資產(chǎn)所有權(quán)是無限期的，只受一般立法限制；PPP和傳統(tǒng)承包的優(yōu)點在于保留了政府決策權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán)利。　

　　 PPP項目適用的領(lǐng)域比較廣泛，包括城市供水、供暖、供氣、供電、污水和垃圾處理、保障性安居工程、新型城鎮(zhèn)化、市政工程、水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護、公路、鐵路、機場、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療、旅游、教育培訓、健康養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等。對于PPP項目的適用范圍，在財政部與發(fā)改委的描述中存在細微差異，前者認為包括基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，后者則將適合范圍界定為公共產(chǎn)品和服務(wù)?！?/p>

　　 根據(jù)收費機制不同，PPP項目分為經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目三類項目。對項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的政府和社會資本合作項目，地方各級財政部門可給予適當補貼，財政補貼等支出分類納入同級政府預(yù)算，并在中長期財政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮?！?/p>

　　 因為經(jīng)濟體制的差異和環(huán)境的不同，中國對PPP涵義的界定與西方發(fā)達國家具有一定差別。根據(jù)中國國情和PPP模式在中國公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用情況，PPP合作模式的概念主要從以下幾個方面進行界定。

　　 首先，在中國PPP合作模式中的私營部門與公共部門相對，不僅指私有制企業(yè)和外資企業(yè)，還應(yīng)包括具有獨立法人資格的國有企業(yè)。這是因為一方面中國國有企業(yè)的生產(chǎn)總值占整個國民生產(chǎn)總值的絕大部分，另一方面大型的有能力承擔提供公共產(chǎn)品和服務(wù)責任的集團一般都是國有企業(yè)。公共部門一般指的是政府機構(gòu)和由政府相關(guān)部門控制的不具有獨立法人資格的國有企業(yè)。

　　 其次，公共部門和私人部門風險共擔、利益共享。PPP合作模式的最終目的是實現(xiàn)共贏，追求整體效益最大化，所以風險分擔應(yīng)該根據(jù)能力而定。利益分配則是在綜合考慮雙方的成本和承擔的風險基礎(chǔ)上進行，在不損害消費者權(quán)利的前提下滿足私人部門對經(jīng)濟利益的追求。

　　 另外，PPP合作模式中公私雙方的合作是建立在平等互利的基礎(chǔ)上的。長期以來在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域中國政府往往既充當“運動員”又充當“裁判員”的角色，在新型的合作模式下政府必須轉(zhuǎn)換其職能和角色，在私人投資者的選擇、風險分擔和利益分配等方面不能有任何特權(quán)。一旦與私人投資者簽訂合作協(xié)議，政府部門僅代表合作的一方，在項目建設(shè)的過程中不能利用職權(quán)干涉項目的建設(shè)和私人投資者的行為。由于中國國情的特殊性，這一點尤為重要，關(guān)系到PPP項目是否能夠順利進行。

　　 PPP的本質(zhì)是公私合作，注重的是公平與效率的有機結(jié)合，在盡可能小地損失效率的情況下實現(xiàn)社會發(fā)展中的公平，同時在盡可能小地損失公平的情況下提高經(jīng)濟資源，特別是公共部門資源的使用效益和綜合效率。總體來看，私人資金參與城鎮(zhèn)化融資主要可以發(fā)揮以下四個優(yōu)勢：

　　 一是有利于轉(zhuǎn)換政府職能并減輕財政負擔。PPP的優(yōu)勢體現(xiàn)在可以節(jié)省公共部門開支減輕政府預(yù)算方面的壓力，也同時將政府從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變成一個監(jiān)管的角色，進一步保證質(zhì)量。政府在建設(shè)公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施時，往往由于資金不足，讓民營部門進行投資，民營部門可以通過收費的形式收回投資。政府在此過程中可能不需要投資一分錢，卻能夠為社會提供出原本應(yīng)該自己提供的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，同時經(jīng)過一定時期后還可以獲得基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)。

　　 二是可以充分發(fā)揮私人資本效率和經(jīng)營管理優(yōu)勢。一方面，PPP管理模式在為公共部門提供融資的同時，為公共部門帶來了民營企業(yè)新的生產(chǎn)技術(shù)和管理技術(shù)，從而大大提高了提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率和水平。同時也在不增加公眾稅負的基礎(chǔ)上，憑借“使用者付費”機制，以私人部門之手，更大限度地滿足了社會公眾的需要。另一方面，公共部門和私人企業(yè)在初始階段共同參與項目的識別、可行性研究、設(shè)施和融資等項目建設(shè)過程，保證了項目在技術(shù)和經(jīng)濟上的可行性，縮短了前期工作周期，并降低了項目費用。此外，PPP的可持續(xù)性可以有效實現(xiàn)成本的代際分擔。PPP項目的持續(xù)時間一般為15—30年，減輕了當代人承擔未來基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本負擔。

　　 三是可以實現(xiàn)公共部門與私人部門風險分擔的合理配置。借助PPP，公共部門與私人部門共同分擔公共服務(wù)的生產(chǎn)與服務(wù)中存在的風險，從而改變了傳統(tǒng)模式下風險集中在公共部門的問題。合理的風險分擔不僅可以發(fā)揮私人部門的優(yōu)勢，也可以使公共部門能夠有精力更加專注于執(zhí)行那些基本的職能。同時，政府在分擔風險的同時，也不會喪失對項目的全部控制權(quán)。當然，風險分擔原則優(yōu)勢的發(fā)揮需要一定的約束條件，因為根據(jù)既定利益下風險最低化原則，合作雙方都有動機最小化自身的風險。

　　 四是利潤調(diào)節(jié)更加靈活。PPP在融資模式下遵循高風險高收益的利潤分配原則，即承擔風險的程度越高，分享到的利潤越大。政府公共部門與私人部門依據(jù)雙方承擔風險的程度共同分配利潤。而在PPP管理模式下，政府不再從項目中分享利潤，而是對私人部門的利潤進行控制或調(diào)節(jié)。　

　　 從金融市場角度看，PPP項目能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流收益，與資產(chǎn)證券化的基本要求契合。一般而言，在PPP項目實施方案中，都要求在項目交易結(jié)構(gòu)的回報機制中，對項目未來的現(xiàn)金流做出財務(wù)測算，包括現(xiàn)金流出、現(xiàn)金流入和凈現(xiàn)金流等數(shù)據(jù)。同時，要對財政的承受能力和財政支出責任等做出論證，并要求納入財政預(yù)算審議，以保證政府付費的確定和落實。這些都是PPP項目現(xiàn)金流可預(yù)測、可持續(xù)和穩(wěn)定的保障，是PPP項目資產(chǎn)證券化的基礎(chǔ)。

　　 根據(jù)前述有關(guān)PPP的基礎(chǔ)理論，再結(jié)合近期的政策趨勢，即從化解債務(wù)風險到政府隱性負債顯性化，再到規(guī)范政府舉債和支出。從PPP在中國市場上的發(fā)展經(jīng)驗看，可以從中提煉出PPP模式的三大關(guān)鍵點：

　　 第一，PPP不僅是“引資”，更是“引智”。PPP不僅僅是吸引社會資本的資金，更關(guān)鍵的是吸引社會資本的專業(yè)能力和管理經(jīng)驗。在一個充分有效競爭的市場上，經(jīng)驗足、效率高、成本低的社會資本，才最被市場認可，其在項目建設(shè)和運營管理的效率和經(jīng)驗方面，也就跟可能會優(yōu)于政府為基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)而設(shè)立的傳統(tǒng)國企。把一些項目讓有經(jīng)驗的專業(yè)性的機構(gòu)做，會比政府自己出資經(jīng)營更有效率。同時，社會資本愿意出資也是基于政府授予的經(jīng)營權(quán)和項目未來的現(xiàn)金流收入，社會運營方相當于一次性的投入，用長期穩(wěn)定的回報來彌補，實際上也是一種變相的資產(chǎn)證券化。PPP模式正是把社會資本的專業(yè)性和政府的公共資源結(jié)合起來，發(fā)揮各自優(yōu)點，實現(xiàn)共同利益最大化。

　　 第二，PPP的核心是風險分擔、收益共享。PPP作為一種市場化、契約化的商業(yè)行為，必然要改變傳統(tǒng)政府基礎(chǔ)設(shè)施項目的管理模式。傳統(tǒng)模式下的基礎(chǔ)設(shè)施項目，作為提供者-政府，其義務(wù)就是確保公共基礎(chǔ)設(shè)施的有效提供，對收益往往關(guān)注不足，但要承擔所有風險，這種體制下的管理效率相對較低。在PPP模式下，政府通過合理的風險分擔，讓社會資本承擔一定的風險并獲得相應(yīng)的投資回報，其目的不是為了把政府的風險轉(zhuǎn)移出去，而是通過這樣的機制實現(xiàn)風險的有效管控。社會資本都是追逐利益的，在本身收益就不高的公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，其必然會充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢和精力，最大限度控制項目全過程的風險，以確保自身的合理利益。同時，通過合理的風險分擔，共同合作，各自發(fā)揮長處實現(xiàn)項目風險的有效控制，帶來的收益也自然由合作方共同享有，這樣才會激發(fā)各方的積極性。

　　 第三，PPP能帶動政府管理機制的變革。我們一直講政企分開，解決政府和企業(yè)角色混亂，錯位、越位的問題。實際上，PPP模式就是在基礎(chǔ)設(shè)施工程領(lǐng)域的一次政府管理機制的改革。在政府直接提供公共產(chǎn)品的傳統(tǒng)模式下，政府既是項目的監(jiān)督者，又是項目的實施主體，這種雙重身份難以形成真正有效的激勵相容，也難以真正有效的提高供給效率。PPP模式把基礎(chǔ)設(shè)施項目推向市場，由市場供應(yīng)，而政府僅作為規(guī)則的制定者和行業(yè)的監(jiān)管者，管理機制得以理順，才能真正體現(xiàn)市場對資源的優(yōu)化配置作用，才能更有效地實現(xiàn)政府的引導(dǎo)和監(jiān)管作用。

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