淺談PPP模式在我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展中的應(yīng)用

發(fā)布日期：2015-01-07來(lái)源：本站編輯：宋珍珍

[摘要]

　　城鎮(zhèn)化是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是當(dāng)前及未來(lái)擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2013年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到 53.7%，按照“納瑟姆曲線”規(guī)律，當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展階段。在此階段，城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)資金的需求巨大，僅僅依靠財(cái)政投入難以滿足。此外，從新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量和效益出發(fā)，以政府為單一投資主體模式往往存在效率問題。因此，需要通過模式創(chuàng)新，激發(fā)城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在活力，提供持續(xù)發(fā)展動(dòng)力。

　　十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議也提出“放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)”，為民資參與城鎮(zhèn)化建設(shè)創(chuàng)造了有利的政策環(huán)境。

　　今年的“兩會(huì)”上，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)表示，制定非國(guó)有資本參與中央企業(yè)投資項(xiàng)目的辦法，在金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發(fā)、公用事業(yè)等領(lǐng)域，向非國(guó)有資本推出一批投資項(xiàng)目，面向社會(huì)公開招標(biāo)，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本以合資、獨(dú)資、特許經(jīng)營(yíng)等方式參與建設(shè)營(yíng)運(yùn)。

　　可見，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中引入社會(huì)資本，已經(jīng)得到了政府的肯定和大力支持。中央對(duì)PPP進(jìn)行明確定位并啟動(dòng)立法工作，PPP的春天已經(jīng)到來(lái)。

　　一、PPP的內(nèi)涵

　　(一)概念

　　PPP(Public-Private-Partnership)也稱3P模式，即公私合作模式。關(guān)于PPP的概念，尚無(wú)統(tǒng)一說(shuō)法。聯(lián)合國(guó) 發(fā)展計(jì)劃署、歐美委員會(huì)等機(jī)構(gòu)、專家都對(duì)PPP的概念有所表述。綜合各方觀點(diǎn)，可以將PPP理解為：公共部門與民營(yíng)部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能并同時(shí)為民營(yíng)部門帶來(lái)利益的管理模式。

　　需要強(qiáng)調(diào)的是：其一，PPP的本質(zhì)是一種合作關(guān)系，是民營(yíng)部門與公共部門合作的結(jié)果;其二，它是一種管理模式而非單一的融資模式?？梢园l(fā)揮民營(yíng)部門的資本、管理與技術(shù)優(yōu)勢(shì)，使社會(huì)綜合效益最大化。

　　(二)特征

　　PPP作為一種新型管理模式，具有伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)三個(gè)重要特征。其中，伙伴關(guān)系是首要特征，利益共享與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是維持伙伴關(guān)系的重要條件，是由伙伴關(guān)系衍生出來(lái)的特征。

　　第一，作為首要特征的伙伴關(guān)系是其合作本質(zhì)的具體體現(xiàn)。合作關(guān)系的核心在于共同的目標(biāo)，即在某個(gè)具體項(xiàng)目上，以最少的資源提供最優(yōu)的產(chǎn)品和服務(wù)。民營(yíng)部門實(shí)現(xiàn)在一定約束之內(nèi)的利益最大化，公共部門實(shí)現(xiàn)公共福利提升的目標(biāo)。

　　第二，PPP項(xiàng)目的公益性決定了利益共享特征，即對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生的綜合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益的共享。政府部門節(jié)省公共資金投入，節(jié)約成本，提高效率;民營(yíng)部門取得相對(duì)穩(wěn)定的投資回報(bào)，提高企業(yè)知名度，并開拓投資領(lǐng)域。

　　第三，PPP模式中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主要表現(xiàn)為考慮雙方風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)應(yīng)對(duì)、最佳分擔(dān)，盡可能做到每一種風(fēng)險(xiǎn)都能由最善于應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān)，進(jìn)而達(dá)到項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)的最小化。

　　二、我國(guó)城鎮(zhèn)化過程中引入PPP管理模式的必要性

　　城鎮(zhèn)化過程中，需要大量投入以形成有效供給的公共產(chǎn)品。有必要通過PPP模式引入民營(yíng)部門參與，以緩解資金供求矛盾，提高供給效率和分散風(fēng)險(xiǎn)。

　　(一)彌補(bǔ)巨額資金的供需缺口

　　1、我國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化需要巨額資金投入。根據(jù)中國(guó)社科院的《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告(2012)》藍(lán)皮書測(cè)算，在未來(lái)20年內(nèi)，要將4-5億進(jìn)城農(nóng)民完全市民化，至少需要投入40-50萬(wàn)億的巨額資金。

　　2、傳統(tǒng)地方政府主導(dǎo)的融資模式存在局限性。目前，我國(guó)地方政府融資模式主要有：地方稅和中央轉(zhuǎn)移支付、土地出讓金收入、地方投融資平臺(tái)以及中央代發(fā)地方債。這些傳統(tǒng)的融資模式由于各自的局限性，難以為未來(lái)的城鎮(zhèn)化提供持續(xù)的、充足的資金供給。首先，地方稅收和中央轉(zhuǎn)移支付不能滿足地方城鎮(zhèn) 化過程中公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供。其次，土地財(cái)政融資模式可持續(xù)性差。土地融資存在很多問題：土地資源的稀缺性導(dǎo)致一次性的土地批租收入不具有可持續(xù)性，并助長(zhǎng)了地方政府政績(jī)激勵(lì)下的短期行為，地方政府通過推高地價(jià)獲得城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的同時(shí)也推高了房?jī)r(jià)。第三，地方融資平臺(tái)面臨較大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患：一是融資主 體的設(shè)立與運(yùn)作不規(guī)范，公司治理結(jié)構(gòu)不合理;二是融資狀況不透明，責(zé)任主體模糊;三是信用膨脹，負(fù)債率高;四是地方債發(fā)行規(guī)模有限，短期內(nèi)不宜大規(guī)模推廣。因此，積極探索多元化的融資渠道，利用PPP模式引入民間資本，不失為緩解此矛盾的有效途徑。

　　(二)提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率。

　　在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，以政府為單一主體的供給和管理模式在運(yùn)行機(jī)制方面存在不足，導(dǎo)致公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率低下。一是 城市公共設(shè)施內(nèi)部投資結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，政府的資金分配比例不合理。二是資源浪費(fèi)嚴(yán)重。首先，由于缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的統(tǒng)籌規(guī)劃，存在大量重復(fù)、盲目建設(shè)，造成基礎(chǔ)設(shè)施供給不足與基礎(chǔ)設(shè)施利用不充分并存的現(xiàn)象。其次，有的項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，難以達(dá)到正常的使用要求，常常要返建或返修，帶來(lái)了巨大資金浪費(fèi)。三是，項(xiàng)目建設(shè) 周期過長(zhǎng)。一方面，由于低估項(xiàng)目預(yù)算，忽視配套資金，使許多在建工程由于缺乏資金而明確。另一方面，個(gè)別地方政府為了制造建設(shè)繁榮的假象，人為拉長(zhǎng)建設(shè)戰(zhàn)線和周期，不利于樹立政府形象和信用，也影響其他項(xiàng)目的開展。

　　而在PPP管理模式中，政府公共部門和民營(yíng)部門在合理分工、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的基礎(chǔ)上進(jìn)行合作，民營(yíng)部門更多地負(fù)責(zé)項(xiàng)目和服務(wù)的具體生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)，政府公共部門主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定以及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程的監(jiān)督。因此，提高了公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率和質(zhì)量。

　　(三)分散公共設(shè)施供給的整體風(fēng)險(xiǎn)

　　在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)，由于其投入巨大、影響范圍廣泛等原因，其生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)過程存在著諸多系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)(政治風(fēng) 險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力風(fēng)險(xiǎn))和非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)(包括信用風(fēng)險(xiǎn)、完工風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)及環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)等)。這些風(fēng)險(xiǎn)如果由公共部門獨(dú)自承擔(dān)，必將加大其壓力和負(fù)擔(dān)。所以，利用PPP模式引入民營(yíng)部門參與，通過科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，可將不同風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力承受此風(fēng)險(xiǎn)的一方，從而分散和降低項(xiàng)目和服務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)。

　　三、在城鎮(zhèn)化過程中實(shí)施PPP面臨的問題

　　如前所述，PPP模式對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)起到了積極作用，例如提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率和質(zhì)量，分散公共設(shè)施供給的整體風(fēng)險(xiǎn)等。但是，在實(shí)際運(yùn)作過程中，也面臨著一些現(xiàn)實(shí)性問題。

　　(一)融資風(fēng)險(xiǎn)問題

　　在城鎮(zhèn)化建設(shè)中引入PPP模式之后，政府與私營(yíng)企業(yè)之間實(shí)際上就變成了一種合同關(guān)系，而合同能否起作用，關(guān)鍵就是締約雙方是不是認(rèn)為這種合同是可執(zhí)行的。由于政府在其中起著主導(dǎo)作用，政府與私營(yíng)部門訂立的合同協(xié)議能夠善始善終地執(zhí)行和遵守，受地方政府換屆、中央和地方政府的利益博弈、市場(chǎng)環(huán) 境變化的影響就很大。尤其是早期，政府缺資金，私營(yíng)部門缺項(xiàng)目，兩方一拍即合，如果事先沒有進(jìn)行充分的可行性研究和市場(chǎng)預(yù)測(cè)，就會(huì)給融資項(xiàng)目帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

　　(二)缺乏政策平臺(tái)

　　雖然近年來(lái)國(guó)家對(duì)私營(yíng)部門進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的政策限制減少了很多，提供的發(fā)展空間非常廣闊。但是，至今為止，有關(guān)公私合營(yíng)的法律法規(guī)尚未出臺(tái)。

　　有關(guān)公私合營(yíng)過程中的細(xì)節(jié)問題還沒有做出統(tǒng)一安排。由于政策的不確定性，很多地方政府在引入PPP模式的過程中，還持觀望態(tài)度，有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化政策平臺(tái)的建立成為當(dāng)務(wù)之急。

　　(三)公私合作可能蛻變成私營(yíng)壟斷從而限制競(jìng)爭(zhēng)

　　在我國(guó)，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的建設(shè)長(zhǎng)期由政府壟斷，現(xiàn)在引入私營(yíng)部門介入，一些地方政府的做法是，將某個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目一攬子移交給私營(yíng) 部門，由其全部運(yùn)作，即將壟斷環(huán)節(jié)和非壟斷環(huán)節(jié)捆綁銷售，這種捆綁把壟斷部門簡(jiǎn)單地從公共部門轉(zhuǎn)入私營(yíng)部門。企業(yè)追求利潤(rùn)最大化，可能會(huì)使企業(yè)濫用壟斷力量，索取壟斷高價(jià)，這樣會(huì)造成消費(fèi)者的損失和整個(gè)社會(huì)福利的損失。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，壟斷廠商缺乏改進(jìn)技術(shù)、降低成本的動(dòng)力，使得壟斷行業(yè)創(chuàng)新進(jìn)展緩慢，產(chǎn)品價(jià)格 昂貴。

　　四、在城鎮(zhèn)化過程中利用PPP的保障措施分析

　　在利用PPP機(jī)制有效促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)行中，除了根據(jù)城鎮(zhèn)公共設(shè)施的不同形態(tài)和不同特點(diǎn)選擇合適的PPP具體模式以外，還需要采取一系列措施，保障PPP模式的有效運(yùn)行。

　　(一)健全相關(guān)法律法規(guī)體系

　　完善的法律法規(guī)是私營(yíng)部門進(jìn)入城鎮(zhèn)化公共設(shè)施領(lǐng)域的基本依據(jù)。為保障PPP機(jī)制的良好運(yùn)行，還要進(jìn)一步完善和細(xì)化《合同法》等現(xiàn)有法律法規(guī)體系，為PPP模式在城鎮(zhèn)公共設(shè)施中的有效運(yùn)用提供更加全面、詳細(xì)的法律依據(jù)，為各參與方的權(quán)責(zé)劃分、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)以及糾紛處理提供指導(dǎo)。

　　(二)完善政策扶持措施

　　為了更好地引導(dǎo)私營(yíng)部門參與城鎮(zhèn)公共設(shè)施建設(shè)，國(guó)家需要出臺(tái)一系列的優(yōu)惠政策，從財(cái)政、稅收、金融、土地等多方面為私營(yíng)部門參與PPP項(xiàng)目給予政策扶持，增加城鎮(zhèn)公共設(shè)施PPP項(xiàng)目的吸引力。

　　(三)加強(qiáng)全面綜合管理

　　城鎮(zhèn)公共設(shè)施的PPP項(xiàng)目涉及的利益實(shí)體較多，時(shí)間跨度較大，沒有嚴(yán)格的管理貫穿始終是難以奏效的。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，英國(guó)、美國(guó)等PPP推行 比較成功的國(guó)家都建立了專門的PPP管理制度。對(duì)PPP項(xiàng)目，要從橫向管理(合同管理、績(jī)效監(jiān)控和關(guān)系管理)和縱向管理(招標(biāo)籌備期)、工程建設(shè)期、項(xiàng)目 運(yùn)營(yíng)期和項(xiàng)目交割期)兩個(gè)維度加強(qiáng)管理。

　　(四)建立PPP專業(yè)組織機(jī)構(gòu)

　　從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，我國(guó)也應(yīng)在借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，研究建立中央和地方級(jí)別的專業(yè)PPP單位，幫助公共部門設(shè)計(jì)和實(shí)施PPP項(xiàng)目，為推廣PPP提供國(guó)家和地方各層面的組織保障。

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