PFI與PPP項目融資模式比較研究

發(fā)布日期：2015-01-07來源：本站編輯：宋珍珍

[摘要]

　　作者： 佘渝娟1 葉曉甦2

　　作者單位:1、重慶科技學(xué)院建筑工程學(xué)院 2、財經(jīng)視線 2010年 第24期

　　內(nèi)容摘要：PPP和 PFI項目融資模式在國際上均得到了廣泛的應(yīng)用，兩者也常常被相提并論，PPP模式以及起源于英國的PFI模式是目前國際上應(yīng)用最為廣泛的項目融資模式，而其在中國的應(yīng)用仍處于起步階段。隨著英國政府的大力推進，PFI模式的優(yōu)勢日益突出，并使得PFI與PPP兩者常?；煜谝黄?。本文從概念、起源、運作方式、政府管理以及應(yīng)用領(lǐng)域等方面對兩者進行了系統(tǒng)的對比分析，以揭示兩者的共性以及在各國實踐中的差異。

　　關(guān)鍵詞：PPP PFI 項目融資模式 比較

　　為緩解政府在公共項目上的支出壓力，PPP和 PFI項目融資模式在國際上均得到了廣泛的應(yīng)用，兩者也常常被相提并論，引發(fā)了諸多關(guān)注。本文主要對當今英國的PFI模式與國際上現(xiàn)行PPP模式進行比較研究。

　　概念界定

　　PPP(Public-Private Partnerships，公私伙伴關(guān)系)，聯(lián)合國培訓(xùn)研究院定義為：不同社會系統(tǒng)倡導(dǎo)者之間的所有制度化合作方式，目的是解決當?shù)鼗騾^(qū)域內(nèi)的某些復(fù)雜問題。廣義的PPP泛指公共部門與私營部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系;而狹義的PPP更強調(diào)政府在項目中的所有權(quán)(有股份)，以及與企業(yè)合作過程中的風(fēng)險分擔和利益共享。

　　PFI(Private Finance Initiative，私人主動融資)，英國財政部相關(guān)文件中指出：PFI是公共部門基于一項長期協(xié)議以合同的方式從私人部門購買高質(zhì)量的服務(wù)，包括雙方一定的交付成果、相應(yīng)的維護維修或者建設(shè)必要的基礎(chǔ)設(shè)施，以充分利用私人部門由于私人融資必須承擔風(fēng)險從而產(chǎn)生激勵的管理技能。

　　PPP與PFI之間并沒有十分明確清晰的界限，兩者經(jīng)常被替代使用。廣義來講，PPP的概念更為寬泛，只要存在公私部門長期的、廣度的合作，都可以稱做 PPP模式，因此PFI通常也被看作其中的一種類型。狹義地看，PPP是一種所有權(quán)關(guān)系結(jié)構(gòu)，外資企業(yè)介入較多;PFI是一種被應(yīng)用的(政府)采購工具，更強調(diào)民間資金的主動介入，政府的目的在于獲得有效的服務(wù)，而非最終的設(shè)施所有權(quán)。

　　起源及發(fā)展狀況

　　歐洲區(qū)域規(guī)劃報告明確提出PPP起源于美國。Yescombe E也提出，20世紀80年代從美國發(fā)展起來的電力承購協(xié)議模式是PPP契約模式的模板，主要體現(xiàn)于兩點：項目公司為中心的融資結(jié)構(gòu)體系和“項目融資”技術(shù)的采用。20世紀90年代初，這種契約模式傳到了歐洲，其標志就是英國電力產(chǎn)業(yè)的私有化。

　　1992年英國政府提出了PFI，旨在加強公共服務(wù)的效率和質(zhì)量并促進經(jīng)濟發(fā)展，并于1994年宣布所有資本投資項目均需進行PFI可行性之全面測試，且由過去注重“公共設(shè)施建設(shè)”的想法，逐漸轉(zhuǎn)為強調(diào)“公共服務(wù)的提供”。英國PFI概念逐漸發(fā)展成熟，并成為世界各國學(xué)習(xí)效法的標桿。

　　從產(chǎn)生背景看，兩者都是各國政府迫于公共項目建設(shè)支出的巨大壓力，將私人資金引入公共事業(yè)的發(fā)展結(jié)果，都是為了實現(xiàn)公共事業(yè)的更大經(jīng)濟價值和公共部門風(fēng)險的轉(zhuǎn)移。PPP模式中公共部門介入項目較多并掌控著絕對權(quán)力;PFI項目的設(shè)計、建造、融資和維護等具體運作都由私人部門完成，政府部門只是服務(wù)的購買者和項目的推動者。

　　組織運作方式

　　(一)項目發(fā)起

　　PPP項目的發(fā)起人既可以是政府，也可以是私人投資者。但PFI模式由政府部門根據(jù)發(fā)展規(guī)劃和社會需求確定若干個滿足這種需求項目的初步方案，并對這些方案的內(nèi)容、成本、維護和運營費用、預(yù)計效益、資金支持等進行評估，以確定該項目能否應(yīng)用PFI模式，項目的發(fā)起人通常是政府部門。

　　(二)組織結(jié)構(gòu)與組織運行模式

　　PPP/PFI項目通常由三部分主體構(gòu)成：公共授權(quán)當局，即負責實施政府采購的公共部門委托人;SPV(Special Purpose Vehicle，特殊目的公司)，是項目組織運行的核心，承擔著直接對項目進行經(jīng)營和管理的角色;第三方資助，即股東、貸款銀行以及債券持有者等。

　　PPP模式下，公共授權(quán)當局與SPV之間是以特許權(quán)合同來建立契約關(guān)系，SPV合營實體除了私人部門，還有可能由公共部門構(gòu)成。SPV主要以項目未來現(xiàn)金流為承諾來獲得第三方的資金資助。PPP的組織運作是基于特許經(jīng)營權(quán)“使用者付費”模式，政府授予私人部門特許權(quán)，允許私人部門從公用設(shè)施的使用者那里收取服務(wù)費，以補償建設(shè)和運營的投資并獲得相應(yīng)利潤，如道路、橋梁的收費。

　　PFI模式下，政府通過政府采購的形式與SPV簽訂長期服務(wù)合同來建立契約關(guān)系，政府與SPV保持相互獨立，通常私人部門承擔項目建設(shè)的全部資本成本，并由政府逐期按服務(wù)的“有效性”予以償還。為此，英國財政部成立了專門的項目審查小組，負責PFI項目的審批、監(jiān)督以及該種政府支付。

　　盡管兩者的運作機制都是以SPV為核心的公私合作，但Klijin E認為，PPP模式下構(gòu)建的是伙伴關(guān)系的項目，英國的PFI模式則是合同形式的項目，公、私部門之間更像一種典型的委托代理關(guān)系。

　　(三)運行程序

　　PPP和PFI項目運行程序均可以分為：立項與可行性研究→選擇合伙人→項目建設(shè)→運營→移交。但英國PFI模式在契約簽訂前的審批程序更加嚴格：立項與研究階段，發(fā)起人以財政承負能力為重要考量要素對實施PFI項目的可行性進行評價并形成經(jīng)營狀況草案，并呈報上級主管部門或地方政府PFI小組核準;合伙人招標準備階段，發(fā)起人需在歐共體公報刊載招標訊息;確定中標人后，發(fā)起人還須提出對整個項目采購符合經(jīng)濟價值的說明，經(jīng)核準后方可完成簽約。

　　政府管理體系

　　各國政府對兩種項目的管理通常都采用中央政府和地方相配合的管理體系。美國的全國公私合營機構(gòu)合作委員會負責對政策、方針、文本解釋等給予全面、權(quán)威的控制與解釋，并對PPP模式的發(fā)展提供全力支持，同時國會授予獨立監(jiān)管機構(gòu)對PPP項目的執(zhí)行予以監(jiān)督;法國采取中央和地方政府相對分權(quán)和相互協(xié)調(diào)指導(dǎo)的監(jiān)管機制，同時，監(jiān)管的中心下沉到市鎮(zhèn)一級政府或自治組織。

　　英國政府對PFI項目實施中央集權(quán)化管理與地方、行業(yè)監(jiān)督并行的管理模式。財政部負責制定PFI政策及批準綱領(lǐng)，并通過項目審查小組提供用于政府支付的項目資金，這使得中央政府最終掌控著PFI項目控制權(quán)。公私合營的4Ps公司(Public Private Partnership Programme Ltd)以及合伙經(jīng)營機關(guān)，協(xié)助財政部以輔導(dǎo)地方政府推動PFI執(zhí)行。

　　應(yīng)用領(lǐng)域

　　各國實踐中，兩種模式廣泛應(yīng)用于公共項目建設(shè)上，涵蓋交通、學(xué)校、圖書館、衛(wèi)生保健服務(wù)、水處理設(shè)施等。

　　基于“使用者付費”的運行模式，PPP主要應(yīng)用于供水、廢水處理及交通領(lǐng)域。在美國，PPP目前主要應(yīng)用于供水和廢水處理;截至2006年澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展委員會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，應(yīng)用于公路部門的PPP項目就占所有PPP項目總成本的68.6%;在法國，PPP的應(yīng)用包括最初的供水和污水處理以及后來的鐵路和電力等方面。

　　基于“服務(wù)有效性”政府支付的英國PFI模式及中央政府的集權(quán)化管理，在教育、衛(wèi)生領(lǐng)域的應(yīng)用更為突出。據(jù)英國財政部2008在冊PFI項目統(tǒng)計資料分析，應(yīng)用于教育部門的PFI項目最多，占PFI項目總量的19.6%，其次是衛(wèi)生部16.2%;應(yīng)用于交通部的PFI項目占總成本的36%，其次是衛(wèi)生部 17.4%和國防部13.9%。

　　結(jié)論

　　PPP和PFI項目融資兩種模式在世界各國廣泛應(yīng)用，相互融合、相互滲透，邊界也越來越模糊。綜上所述，兩種模式共性與差異歸納如下：

　　內(nèi)涵：PFI是PPP的一種類型;PPP更強調(diào)伙伴關(guān)系及政府所有權(quán)，PFI則強調(diào)政府采購工具及民營企業(yè)主動介入;起源：兩者都是為了實現(xiàn)公共事業(yè)的更大價值與風(fēng)險轉(zhuǎn)移，PPP源于美國，PFI產(chǎn)生于英國;發(fā)起人：PPP可以是政府或私人部門，PFI只能由政府發(fā)起;組織結(jié)構(gòu)：SPV是組織運行的核心，只有PPP模式下政府可能介入SPV的所有權(quán)結(jié)構(gòu)中;項目收入來源：PPP有時較偏重使用者支付，PFI偏重政府支付;政府與私人部門的關(guān)系：前者為聯(lián)合伙伴關(guān)系，后者為委托代理關(guān)系;項目運行程序：基本一致，PFI項目前期審批更為嚴格;政府管理體系：都實行中央與地方配合進行，PPP管理中中央與地方相對分權(quán)、相互協(xié)調(diào)，英國中央政府則相對集權(quán)化;應(yīng)用領(lǐng)域：交通領(lǐng)域最為廣泛;PPP還廣泛應(yīng)用于供水和廢水處理，PFI則多應(yīng)用于教育、衛(wèi)生領(lǐng)域。

　　同時，政府是否為項目買單，是PFI區(qū)別于PPP的關(guān)鍵。雖然不少學(xué)者和政府官員也為政府部門長達幾十年的支付承諾進行了擔憂，但PFI模式確實為英國公共事業(yè)的發(fā)展作出了重大貢獻。

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