PPP在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式淺析

發(fā)布日期：2015-02-12來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍

[摘要]

 　　西南財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院 楊苑譽

PPP是英文Public-Private Partnership的簡寫，即公私合作關(guān)系，指公共部門建立和私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，彼此建立的伙伴關(guān)系。

　　一、PPP模式的基本概念

　　PPP又可分為廣義PPP和狹義PPP，其中，公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系稱為廣義PPP，相對的，狹義PPP是指一系列項目融資模式的總稱。因此PPP是一個大的概念范疇，而不是一種特定的項目融資模式。

　　從概念上可以清楚的了解，PPP模式主要是政府將其投資建設(shè)的公共項目委托給專業(yè)的項目公司來建設(shè)和運營，在項目建設(shè)與運營過程中私營部門占主導(dǎo)地位對項目具有決策控制權(quán)，而代表政府利益的公共部門的參與，一是為了在項目的建設(shè)與運營過程中能夠保證社會公眾的利益;二是公共部門的參與，能夠使項目信息在私營部門和公共部門之間對稱，有利于政府對項目的監(jiān)管。所以在PPP模式項目中政府實際上是一個委托人，而私營部門是代理人。

　　二、PPP模式下三大類的主要特點

　　(1) 外包類PPP項目

　　政府提供外包類PPP項目的投資，私人部門負(fù)責(zé)其整個項目中的一項或幾項，比如說只是工程建設(shè)上的承包。另外，也可能是政府委托私人部門替其實行對設(shè)施的管理、維護(hù)，或者，是部分公共服務(wù)的提供，由政府付費，從而，實現(xiàn)私人部門的收益。因此在外包類的PPP項目中私人部門只需要承擔(dān)較小的風(fēng)險。

　　(2)特許經(jīng)營類項目

　　在這類項目中由私人部門承擔(dān)其中的部分或是全部投資，同時，在一些良好的合作機(jī)制的制定實施下，使得項目風(fēng)險、項目的收益由雙方承擔(dān)或共享。再實際情況中，項目收益有高有低，因此，特許經(jīng)營公司可能需要給予公共部門一定的特許經(jīng)營費，或者是得到一些補償，另外，通過對有效的見慣機(jī)制的制定和實行，使得雙方自身的優(yōu)點能夠發(fā)揮出來，從而對建設(shè)和經(jīng)營成本的減少以及公共服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)化起到良好的作用。同時，公共部門有保留項目的資產(chǎn)的權(quán)利，有著移交使用權(quán)和所有權(quán)的過程，即，私人部門在合同到期以后要將原本的項目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門。

　　(3)私有化類PPP項目

　　這類項目由私人部門負(fù)責(zé)全部的投資，同時，通過用戶交費的方法，確保投資成本的回收，繼而在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)盈利。在此類項目中，由于私人擁有著項目的所有權(quán)，因此，相對其他項目來說私有化PPP的項目中私人需要承擔(dān)最大的風(fēng)險。

　　總的來說，公共部門和私營部門雙方進(jìn)行重新整合，從而組成戰(zhàn)略聯(lián)盟的方式是PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的顯著特點，在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營上，雙方要共同參與，形成互利、長期的合作，從而，為社會以及公眾提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)。在此過程中，將創(chuàng)新、先進(jìn)技術(shù)、管理效率、資金的獲得以及企業(yè)精神等私營部門的優(yōu)勢結(jié)合以公共部門的社會責(zé)任，更有效地提供公共服務(wù)。并且，通過在基礎(chǔ)設(shè)施項目的前期就讓私有部門參與其中，這不僅是對私營部門先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗的利用的促進(jìn)，同時，將項目整個生命周期中會產(chǎn)生的風(fēng)險分配問題在項目的初始階段就予以消除。

　　三、我國PPP模式的應(yīng)用現(xiàn)狀及創(chuàng)新模式和存在的主要問題

　　(1)PPP模式的現(xiàn)狀

　　現(xiàn)在PPP模式已經(jīng)作為個案開始被引入國內(nèi)的項目建設(shè)，但在實施的條件上還不完善，仍存在許多未解決的問題。因而，PPP模式的廣泛運用在我國仍步履薄冰。

　　(2)目前可探討的適合中國軌道交通項目的兩種PPP創(chuàng)新模式

　　前補償模式和后補償模式是根據(jù)政府對項目進(jìn)行資金支持的階段的不同所分別形成的兩種模式。通過將中國實際和軌道交通建設(shè)的行業(yè)特點相結(jié)合，從而，對于兩種適合中國軌道交通項目的PPP模式進(jìn)行了探索和研究。

　　(3)我國PPP模式存在的問題分析

　　1)缺乏完善的政策支持體系

　　在PPP模式中，屬于合作者之一的政府兼并引導(dǎo)者、參與者以及監(jiān)督管理者的身份，另外，政府也擔(dān)任著制定、完善政策的角色，而且，很多之前未能預(yù)見、缺乏經(jīng)驗借鑒的事情都會出現(xiàn)在管理過程中，因而，政府應(yīng)該在參與者、管理者的雙重身份下，對所出現(xiàn)的問題進(jìn)行探索，并予以解決。

　　2)缺乏清晰健全的法律法規(guī)制度保障

　　PPP模式要得以有效的運作并發(fā)揮其優(yōu)勢，那么，能夠制定一個清晰和健全的法律法規(guī)是一個必要前提。然而目前，我國在PPP的立法上并不完善，存在一些問題。比如，在PPP的法律關(guān)系上，對于許多領(lǐng)域的法律問題上都有涉及，因而復(fù)雜程度可見一般;另外，現(xiàn)如今在項目運行的規(guī)范上，我國仍采用部委發(fā)通知、指定政策這些缺乏法律效力的方式，所以，更急切的需要一套有效、完善的PPP法律。

　　3)理論研究與實際應(yīng)用的脫節(jié)

　　目前我國大多數(shù)PPP模式理論還僅僅停留在宏觀方面，并且在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上，并沒脫離由財政支出的情況，并且，由于資金不足，無法配備更好基礎(chǔ)設(shè)施。

　　4)缺乏合理的風(fēng)險分擔(dān)結(jié)構(gòu)

　　由于特殊經(jīng)濟(jì)屬性和經(jīng)濟(jì)特征，因此，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以避免的存在著需求、競爭、營運以及財務(wù)等方面的風(fēng)險。在我國，應(yīng)用PPP模式中，由于存在著風(fēng)險管理困難的問題，并且，缺乏完善的風(fēng)險分?jǐn)倷C(jī)制，導(dǎo)致PPP模式應(yīng)用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中被極大的限制。(作者單位：西南財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院)

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]吳芳亮，PPP模式在市政建設(shè)中的應(yīng)用研究[J]，市政技術(shù)，2010(3);

　　[2]侯峻，PPP模式在城市公共產(chǎn)品投資中的應(yīng)用研究[J]，現(xiàn)代城市研究，2008(6);

　　[3]賈康，孫潔，公私伙伴關(guān)系PPP的概念、起源、特征與功能[J]，財政研究， 2009(10);

　　[4]楊勝楠.，淺談我國市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的優(yōu)化商業(yè)模式-PPP一種新型公私合作模式[J]，商場現(xiàn)代化，2006(5)。

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