解讀“PPP模式”

發(fā)布日期：2015-03-04來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　一、國(guó)內(nèi)PPP模式的最新進(jìn)展

　　黨的十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”以來,黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視調(diào)動(dòng)民間投資積極性,大力推行PPP模式,出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)政策措施。初步梳理,今年以來,國(guó)務(wù)院及各部委共先后13次對(duì)PPP模式提出了具體舉措,推動(dòng)PPP模式逐步從理論探討、文件提及向制度設(shè)計(jì)、操作指南、示范推廣等全方位邁進(jìn)。特別是在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議召開前,12月4日國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部同時(shí)發(fā)布了3份文件,對(duì)PPP 模式的適用范圍和相關(guān)參與方的職責(zé)分工、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益分配及保障等進(jìn)行了規(guī)范說明,推出了涵蓋15個(gè)省市、30個(gè)項(xiàng)目的PPP示范項(xiàng)目名單,主要集中在污水處理、軌道交通、供水供暖等以“使用者付費(fèi)”為特征的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,標(biāo)志著我國(guó)PPP模式已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性推廣階段。

　　各省區(qū)市在推廣運(yùn)用PPP模式上也做了大量探索。其中,江蘇、福建、安徽、重慶等10多個(gè)省市走在前列,從宣傳培訓(xùn)、需求調(diào)研、制度建設(shè)、先行示范等方面進(jìn)行了嘗試。比如,江蘇省,作為全國(guó)首批推廣運(yùn)用PPP模式的試點(diǎn)省份,設(shè)立了省級(jí)PPP試點(diǎn)中心,建立起分類指導(dǎo)的PPP項(xiàng)目庫,8月底組織了首批PPP試點(diǎn)項(xiàng)目推介會(huì),推出了總投資875億元的15個(gè)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目;福建省,9月份發(fā)布關(guān)于推廣PPP試點(diǎn)的指導(dǎo)意見,鼓勵(lì)以特許經(jīng)營(yíng)方式實(shí)施PPP試點(diǎn),推出總投資1478億元的28個(gè)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目,涵蓋交通、市政、水利、保障性安居工程、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)等;重慶市,7月底印發(fā)了關(guān)于PPP投融資模式改革實(shí)施方案,提出了厘清PPP改革的5個(gè)邊界條件,8月初推出10個(gè)PPP戰(zhàn)略合作項(xiàng)目集中簽約,資產(chǎn)總額達(dá)1000億元;安徽省,出臺(tái)了關(guān)于推廣運(yùn)用PPP模式的意見和城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式操作指南,并公布了第一批總投資709億元的42個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項(xiàng)目;湖南省,建立了PPP試點(diǎn)項(xiàng)目庫,把長(zhǎng)沙、株洲、湘潭3市作為PPP試點(diǎn)城市,并在長(zhǎng)沙率先推出的縣域“PPP項(xiàng)目集群”,包括8個(gè)片區(qū)開發(fā)類子項(xiàng)目和13個(gè)公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施類子項(xiàng)目。

　　二、國(guó)家PPP相關(guān)文件解讀

　　目前,國(guó)家推廣和運(yùn)用PPP模式的主要政策文件包括,12月4日國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)的《開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(簡(jiǎn)稱《PPP指導(dǎo)意見)和財(cái)政部出臺(tái)的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》(簡(jiǎn)稱《PPP操作指南》)。政策要點(diǎn)如下:

　　(一)關(guān)于PPP模式的適用項(xiàng)目范圍

　　根據(jù)《PPP指導(dǎo)意見》,PPP模式主要適用于政府提供的公共服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目,比如燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施,一級(jí)公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施,醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目,以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等。按照這個(gè)思路,各地新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目,應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式。

　　(二)關(guān)于PPP模式的實(shí)施流程

　　對(duì)于新建項(xiàng)目,《PPP指導(dǎo)意見》劃分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目3類,分別通過政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股、政府購(gòu)買服務(wù)等方式推動(dòng)PPP項(xiàng)目,分別可以采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交(BOOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng) (BOO)等模式。對(duì)于存量項(xiàng)目,《PPP操作指南》規(guī)定可以采取轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交(TOT)和改建—運(yùn)營(yíng)—移交(ROT)等模式,將原來的政府通過貸款形成的可收費(fèi)項(xiàng)目,轉(zhuǎn)讓給民營(yíng)部門經(jīng)營(yíng),到期后再轉(zhuǎn)讓給政府,從而引入社會(huì)資本積極參與存量項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和改造。

　　(三)關(guān)于PPP模式的經(jīng)濟(jì)回報(bào)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

　　對(duì)于經(jīng)濟(jì)回報(bào), 《PPP操作指南》和《PPP指導(dǎo)意見》均規(guī)定,政府部門作為PPP項(xiàng)目的“合作者”和“監(jiān)督者”,社會(huì)資本作為具體實(shí)施者,承擔(dān)項(xiàng)目商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)并獲得投資回報(bào)。具體地,通過投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等多種方式支持社會(huì)資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè),研究設(shè)立PPP項(xiàng)目中央支持基金;依法依規(guī)為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營(yíng)資源,穩(wěn)定投資回報(bào)、吸引社會(huì)投資。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),《PPP操作指南》規(guī)定,項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān),法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān),不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本共擔(dān)。

　　三、對(duì)我區(qū)加快推廣運(yùn)用PPP模式的幾點(diǎn)建議

　　與國(guó)內(nèi)先行探索的其它省區(qū)市相比,我區(qū)在推廣和運(yùn)用PPP模式上,進(jìn)度相對(duì)滯后,必須要加大力度推進(jìn),搶占政策的制高點(diǎn)與主動(dòng)權(quán)。為此,研究提出以下工作建議:

　　(一)進(jìn)一步加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)。 PPP模式作為一種新興的項(xiàng)目融資方式,不僅是簡(jiǎn)單的技術(shù)層面“方式更新”,更是深層次的機(jī)制變革,涉及的業(yè)務(wù)流程和機(jī)制原理熟悉起來需要一定時(shí)間。建議相關(guān)部門,組織專家積極開展PPP專題業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn),盡快把握PPP的內(nèi)涵、特點(diǎn)和適用領(lǐng)域,深入理解其運(yùn)作機(jī)理和操作流程,為加快推廣運(yùn)用、早日發(fā)揮效用打下基礎(chǔ)。

　　(二)盡快研究出臺(tái)支持政策。推廣運(yùn)用PPP模式,關(guān)鍵在于制度設(shè)計(jì)和政策安排,明確適用于PPP模式的項(xiàng)目類型、采購(gòu)程序、融資管理、項(xiàng)目監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)等事宜。建議自治區(qū)加快修改完善《廣西基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管理辦法》,盡快研究出臺(tái)自治區(qū)關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施方案及PPP模式操作指南。

　　(三)加快建立PPP項(xiàng)目庫。主要是做好PPP整體規(guī)劃,明確適用于PPP的項(xiàng)目類型,并對(duì)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行梳理分類。建議選擇收益比較穩(wěn)定、投資規(guī)模比較大、長(zhǎng)期合同關(guān)系比較清楚、技術(shù)發(fā)展比較成熟的項(xiàng)目,優(yōu)先納入自治區(qū)PPP項(xiàng)目庫。通過梳理項(xiàng)目標(biāo)桿,不斷提煉和總結(jié),形成相對(duì)統(tǒng)一的范例。同時(shí),盡快推出一批PPP試點(diǎn)項(xiàng)目,作為自治區(qū)引入社會(huì)資本的先行示范項(xiàng)目加以重點(diǎn)推進(jìn)。

　　(四)探索實(shí)施財(cái)政資金的基金化運(yùn)作模式。目前,國(guó)家發(fā)改委正在研究制定財(cái)政性資金支持重點(diǎn)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)投資基金管理辦法。建議自治區(qū)早對(duì)接、早起步,積極引入產(chǎn)業(yè)投融資PPP模式理念,探索實(shí)施財(cái)政支持重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展專項(xiàng)資金的基金化運(yùn)作模式,以參股引導(dǎo)設(shè)立各類子基金的模式,撬動(dòng)社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)。建議進(jìn)一步發(fā)揮自治區(qū)創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金作用,特別是管好用好廣西鐵路發(fā)展基金、廣西北部灣產(chǎn)業(yè)投資基金等現(xiàn)有市場(chǎng)化平臺(tái),盡快發(fā)揮示范作用。

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