PF2：英國(guó)PPP的新模式

發(fā)布日期：2015-03-10來(lái)源：編輯：宋珍珍

[摘要]中國(guó)可以在對(duì)PPP立法同時(shí)，借鑒英國(guó)的PF2標(biāo)準(zhǔn)合同中保護(hù)公共利益的經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)的PPP標(biāo)準(zhǔn)化合同

　　文/邱闖

　　普通法系和大陸法系對(duì)于PPP項(xiàng)目采取了不同的規(guī)范路徑，許多大陸法系國(guó)家通過(guò)單獨(dú)的行政法律來(lái)約束PPP項(xiàng)目。例如，當(dāng)事人之間的PPP協(xié)議不能違反行政法律所規(guī)定的基本原則。法律會(huì)規(guī)定關(guān)于PPP的許多權(quán)利，比如政府作為發(fā)包人享有單方面取消合同的權(quán)利，運(yùn)營(yíng)費(fèi)用出現(xiàn)不可預(yù)見(jiàn)的增加時(shí)運(yùn)營(yíng)人享有補(bǔ)償權(quán)利，或者政府為了公共利益享有單方面變更的權(quán)利等。相反，在普通法系國(guó)家，則由普通法來(lái)規(guī)定所有商事交易的基本原則。英國(guó)是非常成功應(yīng)用PPP模式的一個(gè)國(guó)家，然而卻沒(méi)有一個(gè)綜合的PPP法，而是采用了標(biāo)準(zhǔn)化PPP合同。

　　英國(guó)PPP合同概述

　　英國(guó)自1992年開(kāi)始啟動(dòng)英國(guó)特色的PPP—PFI(Private Finance Initiative)，并在1999年頒布了《標(biāo)準(zhǔn)化PFI合同》第一版，然后分別在2002年、2004年和2007年頒布了第二版、第三版和第四版。到2012年，英國(guó)政府在總結(jié)以往PFI的不足，頒布了“PPP新路徑”，簡(jiǎn)稱(chēng)PF2。PF2充分利用PPP的關(guān)鍵優(yōu)點(diǎn)，繼續(xù)吸收私人融資的專(zhuān)長(zhǎng)。 PF2模式包含了很多改革，致力于消除浪費(fèi)、改進(jìn)效率，從而更好保護(hù)公共利益。英國(guó)財(cái)政部于2012年12月出版了《標(biāo)準(zhǔn)化PF2合同》。

　　《標(biāo)準(zhǔn)化PF2合同》主要有4個(gè)目的：第一，基于“PPP新路徑”來(lái)結(jié)構(gòu)化PF2合同，在公共和私人之間合理分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)，并促進(jìn)大家對(duì)PF2這種新模式有共同的理解;第二，將合同條款劃分為“強(qiáng)制條款”(不允許修改)和“推薦條款”(為了適應(yīng)不同行業(yè)，可以此為基礎(chǔ)進(jìn)行修改);第三，讓合同標(biāo)準(zhǔn)化更加落地，例如提供了標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)產(chǎn)品模板、格式化的付款機(jī)制以及PPP股東協(xié)議等;第四，讓合同當(dāng)事人無(wú)需過(guò)重地談判，從而減少PPP采購(gòu)時(shí)間和費(fèi)用。

　　PF2新改革

　　為了保護(hù)公共利益，《標(biāo)準(zhǔn)化PF2合同》包括了以下新改革：

　　(1)公共機(jī)構(gòu)要對(duì)PPP進(jìn)行股權(quán)投資;

　　(2)承包人的服務(wù)限制在硬設(shè)施管理(如建筑的設(shè)備、電氣管理等);

　　(3)政府在PPP框架下，對(duì)于軟服務(wù)(如保潔、安保、綠化等)可采取靈活方式;

　　(4)PF2項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和財(cái)務(wù)信息透明化(但不能過(guò)多加重承包人的負(fù)擔(dān));

　　(5)政府承擔(dān)那些公共機(jī)構(gòu)比私人機(jī)構(gòu)更好管理的風(fēng)險(xiǎn);

　　(6)加強(qiáng)PPP結(jié)構(gòu)，吸引更多的投融資來(lái)源。

　　《標(biāo)準(zhǔn)化PF2合同》主要從以下幾個(gè)方面對(duì)接上述改革：公共機(jī)構(gòu)股權(quán)、更透明化、持續(xù)改進(jìn)和實(shí)現(xiàn)物有所值。

　　為了加強(qiáng)公共和私人機(jī)構(gòu)之間的伙伴關(guān)系以便更好地維護(hù)公眾利益，《標(biāo)準(zhǔn)化PF2合同》規(guī)定了英國(guó)政府將以小股東的身份作為PPP項(xiàng)目的共同投資人。英國(guó)政府組建了新的Central Government Unit(CPU，中央控制單元)來(lái)履行公共機(jī)構(gòu)的股權(quán)投資，并享有與私人股權(quán)投資人一樣的權(quán)利。CPU與私人機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系通過(guò)股東協(xié)議來(lái)體現(xiàn)。CPU 向PF2的項(xiàng)目公司選派董事。這些董事與公司其他董事一樣，負(fù)有信托責(zé)任(fiduciary duties)。

　　公共機(jī)構(gòu)股權(quán)的好處有：第一，增加了透明。由于公共機(jī)構(gòu)參與了PF2項(xiàng)目公司關(guān)于運(yùn)營(yíng)管理的戰(zhàn)略決策，能夠更好地改進(jìn)項(xiàng)目績(jī)效和控制風(fēng)險(xiǎn)。第二，降低了項(xiàng)目公司的融資成本。英國(guó)政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，公共機(jī)構(gòu)的融資成本為4%，而私人機(jī)構(gòu)的融資成本為8%。因此，在PPP項(xiàng)目中增加公共機(jī)構(gòu)的投資，可以有效降低項(xiàng)目的融資成本。第三，可以分享項(xiàng)目成功所帶來(lái)的股權(quán)回報(bào)。

　　但是，為了保證公共機(jī)構(gòu)股權(quán)目的實(shí)現(xiàn)，公共機(jī)構(gòu)股權(quán)注入需要強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn)：第一，CGU作為小股東，股權(quán)比例為30%~49%。具體的比例根據(jù)專(zhuān)業(yè)評(píng)估來(lái)確定。第二，公共機(jī)構(gòu)股權(quán)的價(jià)格應(yīng)通過(guò)充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)確定。第三，具體政府采購(gòu)人不能向PF2項(xiàng)目注資。

　　讓項(xiàng)目更加透明

　　透明是PF2的核心。為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，《標(biāo)準(zhǔn)化PF2合同》采取了一系列措施來(lái)保證PF2項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的透明。包括：

　　(1)讓納稅人獲取等多的項(xiàng)目信息，增強(qiáng)他們對(duì)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)物有所值的信心。同時(shí)，關(guān)于政府項(xiàng)目批準(zhǔn)過(guò)程的信息向業(yè)界更加開(kāi)放，這樣社會(huì)資本可以對(duì)未來(lái)計(jì)劃更有確定性。第一，對(duì)于政府是股東的所有項(xiàng)目，發(fā)布年度報(bào)告，詳細(xì)項(xiàng)目信息和財(cái)務(wù)信息。第二，要求所有社會(huì)資本提供實(shí)際的和預(yù)計(jì)的股權(quán)回報(bào)信息，并在政府網(wǎng)站上發(fā)布商業(yè)計(jì)劃批準(zhǔn)跟蹤，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展?fàn)顟B(tài)持續(xù)更新。第三，出版大眾容易獲取并理解的以往PPP項(xiàng)目信息

　　(2)政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)更加透明，以使他們能夠獲得更好的信息來(lái)有效管理合同。措施包括：第一，合同規(guī)定報(bào)告、建造和運(yùn)行手冊(cè)，保持年效率評(píng)審。第二，強(qiáng)化合同中的信息條款和程序，以保證持續(xù)獲得信息。第三，對(duì)于生命周期基金，介紹開(kāi)卷方法(open book approach)。第四，讓政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)或地方代表以觀察員身份參加項(xiàng)目公司董事會(huì)會(huì)議。

　　促進(jìn)服務(wù)的持續(xù)改進(jìn)

　　《標(biāo)準(zhǔn)化PF2合同》規(guī)定改了政府和承包人應(yīng)每年開(kāi)會(huì)評(píng)審PPP合同績(jī)效以及探究PPP項(xiàng)目效率。

　　(一)年度合同評(píng)審

　　年度合同評(píng)審(Annual Contract Review)措施包括：

　　(1)承包人應(yīng)向政府報(bào)告政府所關(guān)心的任何合同問(wèn)題以及承包人的履約;政府和承包人應(yīng)考慮任何可以進(jìn)一步的效率和改進(jìn)。

　　(2)承包人應(yīng)提交建議書(shū)說(shuō)明：其如何處理尚未履約的服務(wù);如何處理年度審核報(bào)告中所提出的問(wèn)題以及政府所提出的問(wèn)題。

　　(3)政府可提供政府關(guān)于設(shè)施當(dāng)前和未來(lái)運(yùn)行的要求以及這些要求會(huì)對(duì)服務(wù)帶來(lái)的影響。

　　(二)效率評(píng)審

　　通過(guò)效率評(píng)審(Efficiency Reviews)促進(jìn)承包人服務(wù)的持續(xù)改進(jìn)。

　　措施主要包括：第一，承包人應(yīng)采取服務(wù)持續(xù)改進(jìn)的方法，與政府一起工作，識(shí)別履約、效率以及設(shè)施和服務(wù)性能的改進(jìn)機(jī)會(huì)。第二，每2.5年，承包人和政府一起進(jìn)行合同效率評(píng)審(Contract Efficiency Review),用以保證為政府提供適宜的服務(wù)和設(shè)施。任何來(lái)自于合同效率評(píng)審或年合同評(píng)審所產(chǎn)生的節(jié)約在政府和承包人之間分享，其中政府75%，承包人 25%。第三，合同效率評(píng)審應(yīng)包括政府和承包人之間的會(huì)議，雙方在會(huì)議上均闡述合同效率概況;關(guān)于改進(jìn)應(yīng)該關(guān)注的事宜討論;記錄所采取的決定。第四，承包人應(yīng)編制合同改進(jìn)記錄，并在合同效率評(píng)審日之前30天提交給政府評(píng)審。第五，合同改進(jìn)報(bào)告應(yīng)識(shí)別承包人改進(jìn)服務(wù)效率所采取的措施以及將來(lái)為合同改進(jìn)而所采取的承包人服務(wù)變化、政府服務(wù)變化。第六，財(cái)務(wù)總結(jié)，識(shí)別所有效率改進(jìn)機(jī)會(huì)對(duì)成本所帶來(lái)的影響，例如哪些不需要啟動(dòng)合同變更條款就可以帶來(lái)的節(jié)省，包括政府所做的變動(dòng)，或者“獲益共享”(Gain-Share)和“投入帶來(lái)節(jié)省”(Spend to Save)，即政府可以通過(guò)投入或服務(wù)變更帶來(lái)收益。

　　實(shí)現(xiàn)物有所值

　　《標(biāo)準(zhǔn)化PF2合同》希望通過(guò)下列措施能夠?yàn)楣怖鎺?lái)更好的物有所值：第一，引入公共機(jī)構(gòu)股權(quán);第二，服務(wù)條款更加靈活;第三，改進(jìn)項(xiàng)目的市場(chǎng)準(zhǔn)備，例如在采購(gòu)前進(jìn)行市場(chǎng)意向測(cè)試;第四，采用強(qiáng)制的項(xiàng)目時(shí)間表，并加速使用精益采購(gòu)技術(shù);第五，更快、更好的公共機(jī)構(gòu)審查和批準(zhǔn)過(guò)程;第六，研究新的物有所值技術(shù)來(lái)替換現(xiàn)有物有所值指南。

　　中國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的法律規(guī)范，長(zhǎng)期以來(lái)同時(shí)借鑒西方大陸法系和普通法系，并且取得良好效果。例如，中國(guó)一方面在法律體系采用了大陸法系，但是工程合同卻借鑒了普通法系(如FIDIC合同)。因此，我們一方面借鑒大陸法系對(duì)PPP立法的同時(shí)，也可借鑒英國(guó)政府如何通過(guò)PF2合同落實(shí)PPP項(xiàng)目中的公共利益的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善我國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)化PPP合同。

　　(作者單位：聯(lián)合建管(北京)國(guó)際工程技術(shù)研究院)

【相關(guān)閱讀】

• 建筑民企PPP項(xiàng)目再獲政策利好
• 全國(guó)首條PPP高速公路項(xiàng)目開(kāi)通運(yùn)營(yíng)
• PPP模式助力九江治水 總投資達(dá)76.99億元
• 中國(guó)鐵建聯(lián)合體中標(biāo)122.95億元公路PPP項(xiàng)目
• 中國(guó)PPP發(fā)展形成“三大方陣”
• 第三屆中國(guó)PPP論壇在北京舉辦 聚焦“正本清源，規(guī)范發(fā)