國(guó)外PPP發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)中國(guó)的借鑒(3)

發(fā)布日期：2015-03-11來(lái)源：聯(lián)合資信 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　三、國(guó)際PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式及融資模式

　　與其他運(yùn)作模式相比，PPP模式有顯而易見(jiàn)的優(yōu)點(diǎn)：公共部門(mén)和私人部門(mén)可以發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，充分利用有限資源，建立長(zhǎng)期合作關(guān)系實(shí)現(xiàn)共贏;可以彌補(bǔ)公共部門(mén)資金不足的缺陷;節(jié)約管理成本和資金成本，提高建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率;提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)水平。但PPP模式又是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，參與者眾多，組織結(jié)構(gòu)和形式非常復(fù)雜，需要牽頭人有很高的協(xié)調(diào)組織能力;同時(shí)PPP模式一般周期較長(zhǎng)，前期需要收集和分析大量的數(shù)據(jù)和資料以識(shí)別項(xiàng)目各階段的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制要求很高。從國(guó)際PPP的實(shí)踐來(lái)看，PPP項(xiàng)目成功的核心在于三點(diǎn)：契約精神、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享。本部分將從運(yùn)營(yíng)模式、融資模式的角度，并結(jié)合案例對(duì)國(guó)際通常采用的PPP模式進(jìn)行討論。

　　1.運(yùn)營(yíng)模式

　　國(guó)際PPP項(xiàng)目一般由政府作為發(fā)起人發(fā)起，由政府和私人部門(mén)共同投資設(shè)立。在政府與私人部門(mén)完成最初的招標(biāo)和相關(guān)談判后，PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式一般而言如下圖所示：

　　圖2 國(guó)際PPP項(xiàng)目基本運(yùn)作模式

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　　PPP運(yùn)作的基本流程如下：

　　①政府和私人部門(mén)按比例投入一定資本金籌建PPP項(xiàng)目公司。通常情況下，政府部門(mén)出資比例較小，而PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)之一就是撬動(dòng)更多的社會(huì)資金。同時(shí)，股本金占PPP項(xiàng)目所需全部投資額的比例較小，一般在10%-30%。

　?、谕ㄟ^(guò)銀行等金融機(jī)構(gòu)獲得債權(quán)融資。PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)之一是高負(fù)債運(yùn)行，一般而言，債權(quán)資金占PPP項(xiàng)目公司總資產(chǎn)的70%或以上。融資方式大多是通過(guò)銀行貸款(含銀團(tuán)貸款)和發(fā)行債券。在最新的PPP實(shí)踐中，信托、保險(xiǎn)資金、養(yǎng)老資金等也有介入，極大的豐富了資金來(lái)源渠道。關(guān)于PPP項(xiàng)目的具體融資工具和融資方式，后文將會(huì)有更多論述。

　?、壅块T(mén)將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給PPP項(xiàng)目公司。特許經(jīng)營(yíng)期限根據(jù)項(xiàng)目類(lèi)型不同而有所區(qū)別，一般而言在20-30年期間，項(xiàng)目類(lèi)型以交通基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療等為主。

　　④承建商與PPP項(xiàng)目公司簽訂建造合同，建造合同可能是BT或EPC總承包形式。供應(yīng)商與PPP項(xiàng)目公司簽訂設(shè)備采購(gòu)或供貨合同。在這個(gè)環(huán)節(jié)，承建商可以通過(guò)墊資等方式、供應(yīng)商可以通過(guò)經(jīng)營(yíng)租賃等方式給PPP項(xiàng)目提供中短期融資甚至是長(zhǎng)期融資。

　?、軵PP項(xiàng)目公司向承建商、供應(yīng)商支付相關(guān)費(fèi)用。在大多情況下，SPV的發(fā)起方會(huì)同時(shí)作為項(xiàng)目承建商或供應(yīng)商，因此對(duì)私人資本而言，可以從以下兩方面獲得收入：一是初始股權(quán)投資回報(bào)，即資金回報(bào);二是建造合同收入或供貨合同收入，即服務(wù)回報(bào)。

　?、捱\(yùn)營(yíng)商與PPP項(xiàng)目公司簽訂運(yùn)營(yíng)維護(hù)合同。

　?、逷PP項(xiàng)目公司向運(yùn)營(yíng)商支付相關(guān)費(fèi)用。同樣，運(yùn)營(yíng)商一方面可以獲得資金回報(bào)，另一方面可以通過(guò)后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)取得服務(wù)回報(bào)。

　?、啾ｋU(xiǎn)公司與PPP項(xiàng)目公司就相關(guān)債券簽訂保險(xiǎn)合同。如美國(guó)馬薩諸塞州3號(hào)公路北段修繕擴(kuò)建項(xiàng)目發(fā)行的30年免稅債券就購(gòu)買(mǎi)了保險(xiǎn)，使得債券被惠譽(yù)和標(biāo)準(zhǔn)普爾評(píng)級(jí)為AAA，從而降低了債券發(fā)行成本。

　?、釋?duì)于PPP項(xiàng)目而言，投資回報(bào)一般包括三種模式：使用者付費(fèi)、使用者付費(fèi)+政府購(gòu)買(mǎi)、政府購(gòu)買(mǎi)。上述三種投資回報(bào)模式分別對(duì)應(yīng)三種類(lèi)型的項(xiàng)目，即經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目。在經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中，使用者付費(fèi)可基本覆蓋投資支出并提供合理回報(bào)。在準(zhǔn)公益性項(xiàng)目中，由于其具有公益性質(zhì)，單靠使用者付費(fèi)可能不能完全彌補(bǔ)項(xiàng)目運(yùn)行開(kāi)支，因此需要政府部門(mén)通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)方式提供一定的收入來(lái)源，即可行性缺口補(bǔ)助。如法國(guó)西班牙跨國(guó)鐵路項(xiàng)目，政府購(gòu)買(mǎi)占到總投資的比例高達(dá)57%，政府購(gòu)買(mǎi)成為該項(xiàng)目成功的重要因素。此外，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，特別是在項(xiàng)目收益達(dá)不到預(yù)期時(shí)，政府也會(huì)根據(jù)約定支付一定補(bǔ)助，即政府承擔(dān)最低需求風(fēng)險(xiǎn)。而在公益性項(xiàng)目中，政府購(gòu)買(mǎi)將作為唯一收入來(lái)源用以彌補(bǔ)投資成本。

　?、忭?xiàng)目公司向股權(quán)資本和債權(quán)資本分配收益。在有的PPP項(xiàng)目中，后期由于運(yùn)營(yíng)等方面的問(wèn)題可能會(huì)出現(xiàn)債務(wù)重組而改變?cè)匈Y本結(jié)構(gòu)的情況(即再融資)，在這種情況下，項(xiàng)目收益的分配應(yīng)做相應(yīng)調(diào)整。如英國(guó)賽文河第二大橋項(xiàng)目。

　　2.融資模式

　　國(guó)際PPP項(xiàng)目的融資基本上采取股權(quán)+債權(quán)的模式。

　　從具體融資工具看，國(guó)際PPP項(xiàng)目可以通過(guò)股東提供股權(quán)融資，包括政府和私人部門(mén)出資，最新實(shí)踐中PPP基金也逐步參與進(jìn)來(lái)。PPP項(xiàng)目具有高負(fù)債運(yùn)營(yíng)的特點(diǎn)，資本金比例一般在10%-30%。PPP基金的主要作用是通過(guò)撬動(dòng)資源和運(yùn)用專(zhuān)業(yè)技能尋找優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目，在培養(yǎng)市場(chǎng)過(guò)程中起到催化作用。從國(guó)際PPP基金的實(shí)際操作看，主要分為政府發(fā)起的PPP基金和市場(chǎng)發(fā)起的PPP基金兩大類(lèi)。政府發(fā)起的基金包括加拿大P3基金、印度基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)金融有限公司(提供長(zhǎng)期的商業(yè)貸款，最多可提供資本成本的20%貸款，還提供咨詢(xún)服務(wù)和試點(diǎn)擔(dān)保計(jì)劃)、瑪格麗特2020基金(為歐洲氣候變化、能源安全等其他基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目提供股本和準(zhǔn)股本金)，JISSICA基金(為歐洲市政PPP項(xiàng)目提供貸款、股本和擔(dān)保)等。市場(chǎng)發(fā)起的基金包括氣候變化PPP基金(向亞行的發(fā)展成員國(guó)內(nèi)氣候與環(huán)境相關(guān)領(lǐng)域的項(xiàng)目提供股本、貸款及基金)、菲律賓基礎(chǔ)設(shè)施投資聯(lián)盟(為菲律賓核心基礎(chǔ)設(shè)施融資提供股本和準(zhǔn)股本)。

　　國(guó)際PPP項(xiàng)目也可以通過(guò)商業(yè)貸款(包括銀團(tuán)貸款)、資本市場(chǎng)、國(guó)家或區(qū)域性開(kāi)發(fā)銀行等方式獲得債務(wù)融資。其中，資本市場(chǎng)的具體形式主要為地方政府債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、公司債券、以及資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等。在最新的PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，為了隔離政府風(fēng)險(xiǎn)，政府一般不直接承擔(dān)債券的償還責(zé)任，但會(huì)通過(guò)提供政府補(bǔ)貼、幫助申請(qǐng)PPP基金等方式對(duì)PPP項(xiàng)目融資提供支持。

　　美國(guó)在運(yùn)用收益證券方面是最好的國(guó)家之一。項(xiàng)目收益?zhèn)敲绹?guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施債務(wù)融資的主要渠道，是僅次于國(guó)債和公司債券的第三大債券市場(chǎng)。通常有政府撥款、地方稅收收入或者租賃付款作擔(dān)保，可以免繳美國(guó)聯(lián)邦收入所得稅(和一些地方稅)，直接降低融資成本達(dá)2個(gè)百分點(diǎn)。

　　在PPP項(xiàng)目的債券融資中，由于債券存續(xù)期較長(zhǎng)，可能會(huì)采用通貨膨脹指數(shù)化債券來(lái)規(guī)避通脹風(fēng)險(xiǎn)。通脹指數(shù)債券是指?jìng)谋窘鸹蚶⒏鶕?jù)某種物價(jià)變量定期進(jìn)行調(diào)整的債券工具。如澳大利亞皇家婦女醫(yī)院項(xiàng)目中，債務(wù)融資為2.93億美元(穆迪評(píng)級(jí)為Aa2)，其中就包括1.45億美元的28年期指數(shù)化年金債券(Indexed Annuity Bonds，IABs，通脹指數(shù)化債券的一種)。

　　此外，從廣泛意義上講，EPC總承包商可以通過(guò)BT等形式、設(shè)備承包商可以通過(guò)經(jīng)營(yíng)租賃等形式對(duì)PPP項(xiàng)目提供融資便利。

　　圖3 國(guó)際PPP項(xiàng)目融資渠道

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　　從資金來(lái)源看，目前國(guó)際PPP項(xiàng)目對(duì)銀行渠道的資金來(lái)源依賴(lài)嚴(yán)重，銀行資金大約占全部資金渠道的70%-80%，甚至更高。各個(gè)國(guó)家都在研究探索降低對(duì)銀行資金的依賴(lài)，包括通過(guò)債券融資提高資本市場(chǎng)的比重，以及推動(dòng)股權(quán)投資者在股權(quán)投資領(lǐng)域發(fā)揮更重要的作用(如加拿大和澳大利亞的養(yǎng)老基金)。 PPP項(xiàng)目的利潤(rùn)率屬于低利潤(rùn)率，因此追求高收益率的產(chǎn)業(yè)資金、及高風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)的資金均不適合投資于PPP項(xiàng)目。而追求長(zhǎng)期穩(wěn)定回報(bào)的養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)資金則與PPP的收益回報(bào)特點(diǎn)具有高度的匹配性。以加拿大為例，加拿大養(yǎng)老基金是國(guó)內(nèi)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要力量，在PPP模式中也不乏養(yǎng)老基金的身影。養(yǎng)老基金的參與方式包括以股權(quán)形式參與PPP項(xiàng)目，或持有PPP相關(guān)債券等。

　　3.案例分析

　　國(guó)外PPP案例較多，本部分從經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目三個(gè)角度各選取成功和失敗案例來(lái)進(jìn)行分析。正如前文所述，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是采用使用者付費(fèi)方式獲得投資回報(bào)，準(zhǔn)公益性項(xiàng)目則是采用政府購(gòu)買(mǎi)+使用者付費(fèi)方式獲得投資回報(bào)，而公益性項(xiàng)目主要是采用政府購(gòu)買(mǎi)方式獲得投資回報(bào)。

　　a)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目

　　i.成功案例——英國(guó)賽文河第二大橋項(xiàng)目

　　賽文河位于英格蘭與威爾士之間，阻斷了兩岸交通。1966年，賽文河第一大橋建成通車(chē)，但隨著交通流量的增長(zhǎng)，到20世紀(jì)80年代中期，第一大橋已難以滿(mǎn)足通行需求，需新建第二座大橋。英國(guó)政府決定采用PPP模式吸引社會(huì)資本完成第二座大橋的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，同時(shí)接管第一大橋。該項(xiàng)目采用設(shè)計(jì)-建造-融資-運(yùn)營(yíng)-維護(hù)(DBFOM)特許經(jīng)營(yíng)模式。該項(xiàng)目的社會(huì)資本方為賽文河大橋公司，由約翰· 萊恩有限公司和GTM Entrepose公司各持股50%。建筑設(shè)計(jì)方為托馬斯·伯西事務(wù)所;結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)方為哈爾克羅事務(wù)所、SEEE公司、吉福德事務(wù)所;建設(shè)方為VINCI公司、Cimolai Costruzioni Metalliche、弗雷西內(nèi)有限責(zé)任公司;融資方為美國(guó)銀行、巴克萊銀行。

　　該項(xiàng)目于1984年啟動(dòng)前期準(zhǔn)備工作，1986年確定建設(shè)方案，1989年賽文河大橋公司中標(biāo)，1992年項(xiàng)目建成通車(chē)。賽文河大橋公司的唯一收入來(lái)源是第一、二大橋產(chǎn)生的過(guò)橋費(fèi)收入，收入主要用于完善、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)兩座大橋。定價(jià)機(jī)制根據(jù)1989年以來(lái)物價(jià)指數(shù)增長(zhǎng)情況每年進(jìn)行調(diào)整，以消除通貨膨脹因素。項(xiàng)目建設(shè)總成本為5.81億英鎊，包括新建第二大橋及還清第一大橋剩余債務(wù)，以及特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)兩座大橋的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。

　　由于第一大橋存在嚴(yán)重老化，已對(duì)第二大橋構(gòu)成潛在的交通、收入和成本風(fēng)險(xiǎn)，需要特許經(jīng)營(yíng)方進(jìn)行維護(hù)。這種情況對(duì)特許經(jīng)營(yíng)方帶來(lái)了額外的風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)過(guò)談判，特許經(jīng)營(yíng)方負(fù)責(zé)對(duì)第一大橋進(jìn)行維護(hù)，但以下情況除外：橋梁初始設(shè)計(jì)或建設(shè)施工質(zhì)量差;交通流量高于預(yù)期;惡劣的天氣條件。從而排除了一些難以預(yù)期或無(wú)法控制的不利因素，減輕了特許經(jīng)營(yíng)方的運(yùn)營(yíng)壓力。

　　項(xiàng)目最終融資安排包括：銀行貸款1.9億英鎊、BEI貸款1.5億英鎊、債券1.31英鎊、政府債券6000萬(wàn) 英鎊及特許權(quán)權(quán)益5000萬(wàn)英鎊。為了降低債務(wù)成本，特許經(jīng)營(yíng)方分別在1997年和2002年對(duì)銀行進(jìn)行了重組再融資。

　　在該案例中，賽文河大橋公司通過(guò)對(duì)承擔(dān)的第一大橋責(zé)任的限定而限定了風(fēng)險(xiǎn)范疇，排除了難以預(yù)期的因素;同時(shí)該項(xiàng)目采取了多種融資工具，包括銀行貸款、發(fā)行債券、政府債券、以及特許權(quán)權(quán)益等，為后續(xù)項(xiàng)目融資方式起到了示范作用。

　　ii.失敗案例——加州91號(hào)快速路

　　加州91號(hào)公路位于美國(guó)加利福尼亞州南部，作為連接橙縣的商業(yè)中心和河岸縣的居民區(qū)的交通要道，上世紀(jì)80年代末90年代初，由于當(dāng)?shù)乜焖俚慕?jīng)濟(jì)發(fā)展、人口膨脹和城市擴(kuò)張，橙縣境內(nèi)的91號(hào)公路變得異常擁堵。加州政府采用PPP模式建造加州91號(hào)快速路項(xiàng)目。

　　加州91號(hào)快速路項(xiàng)目是在現(xiàn)有91號(hào)公路兩向車(chē)道的中間地帶(修建時(shí)已經(jīng)預(yù)留出來(lái))增加雙向共四條收費(fèi)車(chē)道。加州交通部以及橙縣交通局與私營(yíng)合作方CPTC (California Private Transportation Company)于1990年12月就“加州91號(hào)快速路”項(xiàng)目簽訂了特許經(jīng)營(yíng)合同。根據(jù)合同，CPTC全權(quán)負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的建設(shè)，包括設(shè)計(jì)、融資、建造以及運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。同時(shí)，合同規(guī)定在項(xiàng)目建成投入使用之后CPTC將獲得35年的運(yùn)營(yíng)權(quán)并獨(dú)享該項(xiàng)目的全部收益。項(xiàng)目的最終造價(jià)是1.3億美金，其中包括 2000萬(wàn)CPTC的直接投資，其余的是CPTC的銀行貸款。項(xiàng)目于1995年12月順利完工并投入使用。

　　值得注意的是當(dāng)時(shí)簽訂的特許經(jīng)營(yíng)合同中包含了一項(xiàng)非競(jìng)爭(zhēng)條款(也稱(chēng)為排他性條款)：政府承諾在2030年之前不在該項(xiàng)目沿線(xiàn)兩側(cè)一英里半的范圍之內(nèi)新建具有競(jìng)爭(zhēng)性的道路，或者升級(jí)、拓寬具有競(jìng)爭(zhēng)性的現(xiàn)有道路。私營(yíng)方CPTC稱(chēng)這一條款對(duì)保護(hù)項(xiàng)目的合理收益至關(guān)重要。而這在當(dāng)時(shí)國(guó)際上的高速公路特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中也是一種常見(jiàn)的做法。加州91號(hào)快速路在投入使用后的最初幾年極大地緩解了當(dāng)?shù)氐慕煌〒矶?，有效地提高了行?chē)安全，同時(shí)私營(yíng)方也獲得了可觀的經(jīng)濟(jì)收益。然而由于橙縣在20世紀(jì)90年代末快速地發(fā)展，當(dāng)?shù)亟煌ǔ鲂辛抗?jié)節(jié)攀升，91號(hào)公路上的交通擁堵和安全問(wèn)題又再一次地?cái)[在了政府面前。

　　迫于當(dāng)?shù)孛癖姷膲毫?，加州交通部?999年1月宣布將在91號(hào)公路上新建車(chē)道并連接到附近的另一條公路，以緩解交通壓力。然而，私營(yíng)方在2個(gè)月后直接把加州交通部告上了法院，加州交通部拓寬91號(hào)公路的計(jì)劃違反了PPP合同中的非競(jìng)爭(zhēng)條款，并要求其對(duì)此進(jìn)行賠償。此后經(jīng)過(guò)多方嘗試，加州交通部與橙縣交通局最終于2002年以近2.1億美元(比原來(lái)的項(xiàng)目造價(jià)多了8000萬(wàn))的價(jià)格回購(gòu)了“加州91號(hào)快速路”，才得以解決非競(jìng)爭(zhēng)條款的限制。自2003年起，“加州91號(hào)快速路”作為一個(gè)政府收費(fèi)公路項(xiàng)目由橙縣交通局運(yùn)營(yíng)管理。

　　該案例中， PPP項(xiàng)目最終以政府回購(gòu)的方式提前終結(jié)。PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期較長(zhǎng)，期間的不確定因素太多，政府如何在設(shè)計(jì)合同條款時(shí)為將來(lái)的發(fā)展、變化以及不確定因素留下協(xié)商和調(diào)整的空間，更好地保護(hù)社會(huì)公共利益是值得深思的問(wèn)題。

　　b)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目

　　i.成功案例——法國(guó)西班牙跨國(guó)鐵路項(xiàng)目

　　1995年，經(jīng)過(guò)為期三年的談判，歐盟各國(guó)最終達(dá)成協(xié)議，決定在歐洲TEN-T鐵路聯(lián)接網(wǎng)建設(shè)中引入PPP模式。在該協(xié)議推動(dòng)下，法國(guó)政府和西班牙政府依據(jù)國(guó)際鐵路聯(lián)盟標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)了一條從法國(guó)配皮尼昂至西班牙菲格拉斯的跨國(guó)鐵路。

　　項(xiàng)目總投資近10億歐元，采用BOT模式，特許經(jīng)營(yíng)期為50年，項(xiàng)目合同文本由兩國(guó)招標(biāo)后共同確定。該項(xiàng)目由政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)，社會(huì)資本方負(fù)責(zé)股權(quán)融資和商業(yè)銀行貸款;社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)。建設(shè)過(guò)程中得到法國(guó)、西班牙和歐盟共5.4億歐元的資金補(bǔ)助，這些補(bǔ)助分10次支付，每半年支付一次;特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，項(xiàng)目由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)前3年內(nèi)采用浮動(dòng)費(fèi)率并對(duì)收費(fèi)的上限進(jìn)行了規(guī)定。

　　融資方面，除5.4億歐元補(bǔ)助外，項(xiàng)目還得到其他大量補(bǔ)貼，約占建設(shè)成本的57%。社會(huì)資本方為項(xiàng)目提供了銀行擔(dān)保等支持。合同規(guī)定，若社會(huì)資本方運(yùn)營(yíng)不合格，政府將對(duì)其進(jìn)行處罰并可隨時(shí)終止合同。

　　該案例中，項(xiàng)目投資金額大，國(guó)家支持和政治承諾在推進(jìn)項(xiàng)目招標(biāo)和進(jìn)行談判過(guò)程中具有重要作用。同時(shí)，合同明確界定社會(huì)資本方的責(zé)任是建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，明確的責(zé)任劃分對(duì)項(xiàng)目實(shí)施大有裨益。PPP模式在鐵路行業(yè)具有可行性，在準(zhǔn)確預(yù)測(cè)需求量的情況下，可將大量風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方。

　　圖4 法國(guó)西班牙跨國(guó)鐵路項(xiàng)目結(jié)構(gòu)圖

　　資料來(lái)源：《國(guó)外PPP案例選編》

　　ii.失敗案例——倫敦地鐵項(xiàng)目

　　倫敦市地鐵線(xiàn)路建設(shè)時(shí)間大多在20世紀(jì)初，上世紀(jì)90年代，由于地鐵線(xiàn)路老化，加上英國(guó)財(cái)政用于交通方面的預(yù)算逐年下降，因此政府選擇采用 PPP模式對(duì)地鐵進(jìn)行升級(jí)改造。經(jīng)過(guò)4年多的論證，分別于2002年12月和2003年4月簽署了3份PPP合同，將30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)分別轉(zhuǎn)讓給 SSL、BCV和JNP公司。3家公司分別負(fù)責(zé)不同類(lèi)別的地鐵的維護(hù)和修復(fù)，而運(yùn)營(yíng)和票務(wù)依然由倫敦地鐵公司負(fù)責(zé)。項(xiàng)目前期，3家公司為倫敦地鐵支付了約 70億英鎊的直接投入。作為基礎(chǔ)設(shè)施投資回報(bào)，英國(guó)政府每年向PPP聯(lián)合體支付11億英鎊。同時(shí)，每年約10億英鎊的票款收入用于維護(hù)倫敦地鐵公司的日常開(kāi)支。政府為項(xiàng)目貸款提供擔(dān)保。

　　3家公司分別由兩大聯(lián)合體控制。名為Metronet的聯(lián)合體控制了SSL和BCV兩家公司。其主要成員包括世界最大的地鐵建造商龐巴迪公司、英國(guó)大型咨詢(xún)公司阿特金斯、 EDF能源公司、泰晤士水務(wù)和英國(guó)最大的建筑公司保富比迪。另外名為T(mén)ube Line的聯(lián)合體控制了JNP。該聯(lián)合體包括美國(guó)柏克德(Bechtel)工程公司和英國(guó)最大的公眾服務(wù)提供商Amey公司。

　　圖5 倫敦地鐵運(yùn)營(yíng)模式

　　資料來(lái)源：聯(lián)合資信整理

　　然而倫敦地鐵PPP項(xiàng)目最終以失敗結(jié)束：2008年Metronet聯(lián)合體宣告破產(chǎn);2010年另一個(gè)PPP 聯(lián)合體Tube Line 也宣布破產(chǎn)。Tube Line 最初希望政府為其更新的Piccadilly和北方線(xiàn)支付68億英鎊，但是政府的仲裁人只核定44億英鎊的費(fèi)用，直接導(dǎo)致該公司破產(chǎn)。倫敦地鐵管委會(huì)支付了大約3.1億英鎊回購(gòu)了他們的股票。

　　倫敦地鐵PPP項(xiàng)目失敗有多方面的原因：

　　政府監(jiān)管不力：政府不直接參與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，但卻為債務(wù)提供擔(dān)保。這種權(quán)利和義務(wù)的不對(duì)等使得政府對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)控顯得十分無(wú)力。政府希望私人部門(mén)自行發(fā)現(xiàn)實(shí)際操作中的問(wèn)題并解決，但實(shí)踐中效果并不理想。雖然政府設(shè)立了審核仲裁人，卻無(wú)法從聯(lián)合體那里獲得必需的信息和成本數(shù)據(jù)，因此無(wú)法監(jiān)控成本的變化，也無(wú)法獲知聯(lián)合體的實(shí)際操作情況。由此可見(jiàn)政府履行監(jiān)督職責(zé)對(duì)政府方的專(zhuān)業(yè)水平的要求是很高的。

　　其次，PPP聯(lián)合體構(gòu)成過(guò)于復(fù)雜，管理混亂。聯(lián)合體成員由于利益出發(fā)點(diǎn)不同而意見(jiàn)不同，且管理者更換頻繁，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目無(wú)法有效管理。

　　此外，公私部門(mén)矛盾?chē)?yán)重。私營(yíng)機(jī)構(gòu)以利潤(rùn)最大化為目的，而公共部門(mén)以成本最低為目標(biāo)，二者利益常有沖突。一旦聯(lián)合體破產(chǎn)，5家企業(yè)只需為他們的投入資本金買(mǎi)單，對(duì)于大型機(jī)構(gòu)而言，并不是太大問(wèn)題。并且他們已經(jīng)在運(yùn)營(yíng)期間每年獲得10億英鎊服務(wù)費(fèi)收入，成本已大大降低，因此私人部門(mén)不會(huì)特別在意如何與公共部門(mén)保持長(zhǎng)期合作關(guān)系。

　　c)公益性項(xiàng)目

　　i. 成功案例——加拿大薩德博里市污泥處理項(xiàng)目

　　加拿大薩德博里市污泥處理項(xiàng)目是加拿大第一個(gè)污泥處理PPP項(xiàng)目。該項(xiàng)目采用DBFOM(設(shè)計(jì)-建造-融資-運(yùn)營(yíng)-維護(hù))模式，最終由N- Viro牽頭(負(fù)責(zé)與污泥處理設(shè)施的 技術(shù)供應(yīng)商協(xié)調(diào))，聯(lián)合PMX inc(負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理)、Tribury Matheson集團(tuán)和W.S. Nichols(負(fù)責(zé)污泥處理設(shè)施的建設(shè)和既有設(shè)施的升級(jí)改造)、Cole工程集團(tuán)(負(fù)責(zé)工程設(shè)計(jì))組建成聯(lián)合體N-Viro Sudbury LP負(fù)責(zé)執(zhí)行項(xiàng)目。

　　項(xiàng)目建設(shè)成本約6310萬(wàn)美元，在竣工前全部由N-Viro Sudbury LP承擔(dān)。項(xiàng)目竣工后，市政府將向N-Viro Sudbury LP支付75%的建設(shè)成本約4730萬(wàn)美元，其中加拿大P3基金資助1100萬(wàn)美元，其余部分由市政府發(fā)債進(jìn)行融資。加拿大P3基金提供資助的前提是，市政府必須證明項(xiàng)目可為謂納稅人提供物有所值服務(wù)。剩余建設(shè)成本1580萬(wàn)美元，將由N-Viro Sudbury LP通過(guò)20年的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益逐步受償，市政府每年向其支付137.4萬(wàn)美元。N-Viro負(fù)責(zé)污泥處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)工作，由市政府付費(fèi)。合同第一年的運(yùn)營(yíng)成本為280.2萬(wàn)美元(實(shí)際成本將根據(jù)污泥處理量決定)，之后將根據(jù)通貨膨脹和實(shí)際污泥處理量進(jìn)行調(diào)整。該項(xiàng)目同時(shí)約定，私人資本方應(yīng)在運(yùn)營(yíng)結(jié)束前4年向政府提供移交保證款，確保設(shè)施達(dá)到預(yù)定移交標(biāo)準(zhǔn)。

　　市政府對(duì)該項(xiàng)目采取物有所值評(píng)價(jià)，即將政府傳統(tǒng)提供模式下風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整后的成本與PPP模式下社會(huì)資本方提交方案的成本進(jìn)行比較。該評(píng)價(jià)體系創(chuàng)新了對(duì)PPP項(xiàng)目的評(píng)價(jià)方式，是目前較為流行的PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

　　圖3 加拿大薩德博里市污泥處理項(xiàng)目PPP模式

　　資料來(lái)源：《國(guó)外PPP案例選編》

　　在該案例中，政府對(duì)PPP項(xiàng)目的資金支持力度較大，一是通過(guò)加拿大P3基金提供資金支持，二是承諾在建設(shè)完成后回購(gòu)75%的成本，最終社會(huì)資本只需籌集部分本金，從而大大降低了社會(huì)資本的資金風(fēng)險(xiǎn)。該案例的牽頭人N-Viro系統(tǒng)加拿大聯(lián)合多個(gè)專(zhuān)業(yè)公司組成聯(lián)合體進(jìn)行投標(biāo)，使得聯(lián)合體能最大程度的發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，確保項(xiàng)目的順利建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，該案例采用了較為流行的物有所值評(píng)價(jià)體系。

　　ii.失敗案例——美國(guó)馬薩諸塞州3號(hào)公路北段修繕擴(kuò)建項(xiàng)目

　　3號(hào)公路北段始建于20世紀(jì)50年代，是美國(guó)麻薩諸塞州一條連接波士頓市北部郊區(qū)和新罕布什爾州的州際公路，20世紀(jì)90年代后期，3號(hào)公路北段因年久失修，急需修繕和拓寬。2000年8月，3號(hào)公路北段修繕擴(kuò)建項(xiàng)目啟動(dòng)實(shí)施。項(xiàng)目總投資3.85億美元，擬采用DBOM(設(shè)計(jì)-建造-運(yùn)營(yíng)-維護(hù))模式，州公路局作為政府方，負(fù)責(zé)項(xiàng)目監(jiān)管、合同管理和質(zhì)量保證;現(xiàn)代大陸工程公司為首的項(xiàng)目承包人團(tuán)隊(duì)作為社會(huì)資本方，負(fù)責(zé)融資、建設(shè)、設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)。

　　現(xiàn)代大陸團(tuán)隊(duì)組建了3號(hào)公路北段交通改善協(xié)會(huì)來(lái)為項(xiàng)目融資，這是一家非盈利機(jī)構(gòu)，按照美國(guó)國(guó)稅局相關(guān)規(guī)則可發(fā)行免稅債券。3號(hào)公路北段交通改善協(xié)會(huì)發(fā)行了為期30年的免稅債券，用于支付項(xiàng)目施工階段的設(shè)計(jì)、建造和維護(hù)費(fèi)用。由州政府利用與年度支付計(jì)劃關(guān)聯(lián)的預(yù)算撥款進(jìn)行償付，由此形成了社會(huì)資本負(fù)責(zé)融資、政府負(fù)責(zé)實(shí)際出資的模式，這將有利于加快交付進(jìn)度并控制項(xiàng)目成本。

　　融資方面，該項(xiàng)目所發(fā)行的債券由惠譽(yù)和標(biāo)準(zhǔn)普爾評(píng)為AAA級(jí)，從而降低了債券成本;由現(xiàn)代大陸公司擔(dān)任項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的共同保險(xiǎn)人;在州政府會(huì)計(jì)年度后期交付租金，以消除對(duì)流動(dòng)性?xún)攤鶞?zhǔn)備金的需求;由所羅門(mén)美邦先期支付900萬(wàn)美元作為購(gòu)買(mǎi)協(xié)議的預(yù)付資金。

　　項(xiàng)目原計(jì)劃工期為42個(gè)月，但由于州公路局和現(xiàn)代大陸團(tuán)隊(duì)在項(xiàng)目范圍、成本和進(jìn)度上產(chǎn)生分歧，尤其是在協(xié)商合同具體條款時(shí)產(chǎn)生分歧又未能及時(shí)解決，導(dǎo)致項(xiàng)目被推遲了近三年。項(xiàng)目預(yù)算也由原來(lái)的3.85億美元調(diào)整為3.88億美元。由于項(xiàng)目延期，現(xiàn)代大陸團(tuán)隊(duì)向州政府支付違約金380萬(wàn)美元。考慮到上述因素，州公路局不打算將當(dāng)前的DB合同擴(kuò)展為一個(gè)全面的DBOM合同，作為PPP模式的一次嘗試以失敗告終。

　　該項(xiàng)目失敗的主要原因在于，州公路局和現(xiàn)代大陸團(tuán)隊(duì)都沒(méi)有管理這類(lèi)具有靈活性、適應(yīng)性和協(xié)作性的PPP合同的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)代大陸團(tuán)隊(duì)也從未對(duì)項(xiàng)目結(jié)果承擔(dān)過(guò)如此重大的責(zé)任。此外，雙方的不信任感難以調(diào)和，尤其是現(xiàn)代大陸團(tuán)隊(duì)希望在DB合同中進(jìn)行成本和時(shí)間進(jìn)度的調(diào)整時(shí)雙方矛盾尤其突出。

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