PPP到底是什么——對“合作關(guān)系”的解讀

發(fā)布日期：2015-04-21來源：貴州君躍律師事務(wù)所 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　作者：佘雨航，貴州君躍律師事務(wù)所合伙人律師

　　PPP的成功與否不在于合作的主體，關(guān)鍵在于合作關(guān)系

　　為什么這樣去理解PPP模式?在中國，PPP中的第二個“P”即社會資本，已經(jīng)進化成為泛指所有的公司、企業(yè)。社會資本，無論其所有制性質(zhì)，都可以作為“私有資本”(此處“私”是相對于政府的“公”而言，并非是所有制性質(zhì))來和政府進行合作。因此，在中國，此“私”已經(jīng)非彼“私”了。對于資本雄厚的國有性質(zhì)的央企而言，在PPP推出之后，立刻展開與各地政府的合作。與其說是資本雄厚，更不如說是政府與國有資本之間彼此的思維方式、決策習(xí)慣更容易促成合作，比純粹的政府與私有資本之間的合作，更容易取得彼此之間的信賴。

　　進而言之，在將第二個“P”的“Private”定義為“社會資本”之后， PPP模式能夠成功的重要因素，應(yīng)重點聚焦在第三個“P”的內(nèi)涵，即政府和社會資本之間怎樣建立“合作關(guān)系”，以及建立怎樣的“合作關(guān)系”。深入到技術(shù)層面，PPP模式在具體項目上，合作雙方應(yīng)當(dāng)充分考慮項目涉及的政策與法律風(fēng)險、行業(yè)風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、投融資風(fēng)險、商務(wù)風(fēng)險等全部可以預(yù)判的風(fēng)險，并根據(jù)政府和社會資本的“專長”及風(fēng)險的本來屬性來確定的風(fēng)險分擔(dān)機制，這才是PPP合作成功的基礎(chǔ)。否則，就可能會產(chǎn)生類似如泉州刺桐大橋那樣失敗的項目。該項目涉及合作內(nèi)容的法律文件只有一二頁紙，社會資本與政府合作之初都沒有充分預(yù)計到政府之后修建免費的通行大橋多達七座，導(dǎo)致社會資本獲得的收費特許經(jīng)營權(quán)到最后就一文不值，無法產(chǎn)生收益，最終不得已提前“被”政府回購，社會資本黯然退出。

　　其實換個角度來看，政府也無錯。政府本來承擔(dān)的就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品的供給職能。對于政府所提供的公共產(chǎn)品滿不滿意，是由作為使用者的納稅人來評價的。政府需要在社會資本的商業(yè)利益和公共利益之間做好平衡，公共產(chǎn)品收費過高，老百姓必然怨聲載道，政府將會背負公共評價的壓力，再加上沒有契約的約束，類似在泉州刺桐大橋項目上政府“違約”就真的無可厚非。反觀北京地鐵四號線項目，就是一個合作成功的典型案例。作為社會資本的港鐵公司在營運方面具有專業(yè)的管理經(jīng)驗，能夠在成本控制和經(jīng)營管理方面做到內(nèi)地地鐵公司無法企及的高度，同時，合作雙方充分預(yù)估風(fēng)險，對影響營運效率和項目盈利的關(guān)鍵因素變化設(shè)置了合理的解決機制，用精準(zhǔn)的制度設(shè)計為項目成功做足了鋪墊，由此可見，地鐵四號線項目最終合作成功是有基礎(chǔ)的。

　　PPP的成功還需要關(guān)注第四個“P”和第五個“P”

　　PPP模式在中國要獲得順利推行，實際上還應(yīng)當(dāng)關(guān)注第四個“P”(People)和第五個“P”(Politics)。前文已經(jīng)有所論及，基于PPP項目主要運用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，其直接影響的就是使用者的利益。PPP項目成功與否，除了直接合作的政府和社會資本能否“各取所需”、“各有所得”之外，公共產(chǎn)品和服務(wù)的使用者和體驗者的社會評價也是很重要的考量因素。同時，基于目前中國并沒有專門就PPP模式出臺法律、行政法規(guī)，只有政策支撐。眾所周知，政策的可變性遠高于法律法規(guī)，在并不穩(wěn)定的政策環(huán)境背景下去做PPP，不僅考驗的是社會資本，更是對政府的考驗。

　　PPP是管理模式，是專業(yè)技術(shù)

　　從效果上來看，對政府而言，PPP模式確實在一定程度上解決了政府短期內(nèi)沒有財力投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的問題。但對社會資本而言，如果不盈利，甚至如果不能到達社會資本設(shè)定的投資回報離，PPP模式就沒有存在的意義。資本永遠是逐利的，沒有利益驅(qū)動，做PPP無疑是在做公益，相信這不是社會資本擁躉PPP的本意。

　　筆者是這樣理解：專業(yè)的人做專業(yè)的事，政府的人力、物力、財力和精力，決定了由政府親自去做大部分的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給將會犧牲效率。政府及其職能部門沒有專業(yè)人才和隊伍，建設(shè)和營運管理水平低、投資回報率低，使用者當(dāng)然會用腳投票，政府吃力不討好。使用者照章納稅，但卻沒有享受到一定質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)，當(dāng)然會不滿意，對使用者確實不公平。而換個方法來做，設(shè)定好合理的盈利空間(不能讓社會資本從中謀取暴利，否則侵害了使用者的利益，也將產(chǎn)生另外的一種不公平)，把專業(yè)的事情交給專業(yè)的社會資本來做，政府再通過特許經(jīng)營權(quán)、財政補貼，甚至是商業(yè)項目打包的方式讓社會資本獲利，這樣第一個“P”、第二個“P”和第四個“P”確實是各有所得，皆大歡喜了。當(dāng)然，社會資本能否盈利，其實是取決于其管理水平的，對專業(yè)理解越深、管理水平越高、成本控制能力越強，同等條件下，盈利能力就越強。管理能力有高下，由此幾家歡喜幾家愁就是順理成章的事情了。

　　如果本輪PPP模式的推動，地方政府還停留在希望通過PPP延續(xù)之前的信用融資來解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品供給的思路，不把精力集中到考察和確定合適的社會資本、如何就PPP模式合作風(fēng)險分擔(dān)與社會資本進行談判、如何更好地去平衡商業(yè)利益和公共利益方面，還是又會重蹈覆轍，回歸到原來不成熟的PPP模式合作失敗的老路上來。

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