PPP模式具有三重政策目標(biāo)

發(fā)布日期：2015-06-12來(lái)源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道編輯：宋珍珍

[摘要]

　　近期，國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文(《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》)中規(guī)定的地方舉借或化解債務(wù)問(wèn)題兩大政策工具逐步進(jìn)入政策發(fā)力期。一方面，財(cái)政部召開(kāi)全國(guó)會(huì)議、部署《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào))的貫徹落實(shí)，發(fā)改委公開(kāi)發(fā)布近2萬(wàn)元的PPP項(xiàng)目庫(kù)，各地方政府紛紛出臺(tái)實(shí)施方案，形成PPP推進(jìn)的熱潮。此外，繼3月份下達(dá)第1批一萬(wàn)億置換債券額度后，近日財(cái)政部又下達(dá)了第2批一萬(wàn)億置換債券額度。其中，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人在就下達(dá)第2批置換債券額度有關(guān)問(wèn)題答記者問(wèn)時(shí)談到，“增量融資部分，優(yōu)先采取政府和社會(huì)資本合作模式，不能采取政府和社會(huì)資本合作模式的，由地方政府依法發(fā)行政府債券解決”。

　　PPP之所以成為地方增量融資的首選，精髓在于打通股權(quán)與債權(quán)的市場(chǎng)聯(lián)系，從而暢通了社會(huì)資本的進(jìn)入通道，進(jìn)而可以建立更靈活的市場(chǎng)化投融資機(jī)制。換言之，PPP模式的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)在于可以實(shí)現(xiàn)債權(quán)與股權(quán)的有機(jī)轉(zhuǎn)換。無(wú)獨(dú)有偶，債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)恰恰是國(guó)企改革三年脫困的“三大殺手锏”之一，對(duì)國(guó)企脫困發(fā)揮了非常重要的作用。盡管存在諸多不同，國(guó)企的“債轉(zhuǎn)股”經(jīng)驗(yàn)仍可以啟發(fā)我們更好地理解PPP的政策目標(biāo)。

　　1999年，國(guó)務(wù)院決定在工、農(nóng)、中、建四大國(guó)有商業(yè)銀行分別組建金融資產(chǎn)管理公司，并作為投資主體，對(duì)符合條件的國(guó)有企業(yè)實(shí)施“債轉(zhuǎn)股”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2005年6月，除軍工企業(yè)外，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)債轉(zhuǎn)股方案的企業(yè)有561戶，轉(zhuǎn)股額3769億元，其中，完成注冊(cè)組建新公司的企業(yè)444戶，占79%(參見(jiàn)邵寧主編《國(guó)有企業(yè)改革實(shí)錄(1998-2008)》)。經(jīng)過(guò)“債券股”，企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)大為優(yōu)化，資產(chǎn)負(fù)債率大幅下降，獲得了休養(yǎng)生息和提質(zhì)增效的機(jī)會(huì)，為企業(yè)脫困和改革贏得時(shí)間。盡管短期來(lái)看，債權(quán)投資者承擔(dān)了一定的利息損失，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，“債轉(zhuǎn)股”更好地實(shí)現(xiàn)了各方投資者的利益。

　　PPP模式的核心包括項(xiàng)目協(xié)議、股權(quán)協(xié)議和融資協(xié)議，是“債轉(zhuǎn)股”思路新的應(yīng)用領(lǐng)域和應(yīng)用方式。其中，股權(quán)結(jié)構(gòu)中處理好國(guó)資與社會(huì)投資之間的關(guān)系至關(guān)重要。因此，PPP模式的有效運(yùn)行亟需地方國(guó)資的主動(dòng)變革和積極參與，既可以更好地保護(hù)社會(huì)投資者的利益，又實(shí)現(xiàn)了國(guó)資的有序進(jìn)出和保值增值。

　　初步來(lái)看，從國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文到國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文，PPP的政策目標(biāo)已由“化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”，進(jìn)一步提升為“化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”和打造“雙引擎”并舉，實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)的積極轉(zhuǎn)化，衍化出多重政策目標(biāo)。而從國(guó)企改革的歷史經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步思考的話，PPP的政策目標(biāo)蘊(yùn)含于地方債務(wù)、地方股權(quán)(國(guó)資)與社會(huì)資本的良性互動(dòng)。一定意義上，對(duì)地方政府而言，PPP的有效運(yùn)作承載著“剝離政府性債務(wù)”、“增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)”和“國(guó)資有進(jìn)有退及保值增值”三重目標(biāo)，這對(duì)中西部地區(qū)和縣域?qū)用嬗绕渚哂薪梃b意義。

【相關(guān)閱讀】

• 建筑民企PPP項(xiàng)目再獲政策利好
• 全國(guó)首條PPP高速公路項(xiàng)目開(kāi)通運(yùn)營(yíng)
• PPP模式助力九江治水 總投資達(dá)76.99億元
• 中國(guó)鐵建聯(lián)合體中標(biāo)122.95億元公路PPP項(xiàng)目
• 中國(guó)PPP發(fā)展形成“三大方陣”
• 第三屆中國(guó)PPP論壇在北京舉辦 聚焦“正本清源，規(guī)范發(fā)