淺析PPP模式及對鋼市的影響

發(fā)布日期：2015-07-15來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　今年以來，“PPP模式”的媒體曝光率陡增。5月下旬，發(fā)改委在其新網(wǎng)站新開設(shè)的PPP項目專欄中公開發(fā)布PPP推介項目，本次發(fā)布的項目共計1043個，總投資1.97萬億元。國務(wù)院辦公室緊隨其后了發(fā)布“國辦發(fā)42號文”，內(nèi)容較此前財政部113號文而言，對地方融資平臺公司參與PPP項目有所放寬。但是對于鋼鐵行業(yè)而言，PPP模式似乎仍是一個新鮮詞匯，這個模式究竟如何運作，對鋼市需求又將有怎樣的影響，本文試做梳理，以供大家參考。

　　一、PPP是什么?

　　PPP 模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。

　　根據(jù)財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》，我國PPP項目運作方式包括委托運營(O&M)、管理合同(MC)、建設(shè)-運營-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運營(BOO)、轉(zhuǎn)讓-運營-移交(TOT)和改建-運營-移交(ROT)等。

　　二、我國PPP模式的發(fā)展歷程

　　實際上，在PPP誕生之前，我國多采用BT(建設(shè)-移交)，形式上是由BOT模式演變而來，但由于社會資本不承擔(dān)風(fēng)險且不參與經(jīng)營，所以與PPP模式存在本質(zhì)的不同。我國采用PPP模式最早的是1996年通車的泉州刺桐大橋項目，該項目由名流公司與政府授權(quán)投資的泉州市路橋開發(fā)總公司按6：4的出資比例成立 “泉州刺桐大橋投資開發(fā)有限公司”，按照BOT(建設(shè)-經(jīng)營-移交，PPP的一種形式)模式建設(shè)運營，該模式還被復(fù)制到此后的高速公路建設(shè)中。

　　但是，由于當(dāng)時由于未形成規(guī)范的契約文本而在實際運行中出現(xiàn)了種種問題，真正具有現(xiàn)代意義的PPP模式是在2003年至2013年發(fā)展起來的，主要集中在城市供水、污水處理及天然氣供應(yīng)等領(lǐng)域，地方政府以建設(shè)部令第126號(《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》)為模板出臺了大量地方性法規(guī)、政府規(guī)章等，但當(dāng)時的PPP項目仍缺乏頂層設(shè)計，一切以地方政府短期目的優(yōu)先也造成了一些亂象。

　　2013 年后PPP模式的制度化建設(shè)才被提上議事日程，中共十八屆三中全會決定允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營;2014年5月，財政部政府和社會資本合作(PPP)工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式設(shè)立;2015年1月，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法(征求意見稿)》公開征求意見，發(fā)改委同期下發(fā)了關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見和通用合同指南，由此PPP項目逐步成為目前廣泛熱議的話題。

　　三、近期推進PPP模式的目的

　　2013年后PPP模式上升為中央層面的政策工具后其推廣力度有了明顯的加快，而這一年正是中央新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子就職，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型加速的關(guān)鍵時期，筆者認為近期中央推動PPP模式主要有兩層目的：

　　1、緩解政府增量債務(wù)和部分存量債務(wù)壓力。據(jù)媒體推測，2014年全國債務(wù)規(guī)模約為25.4萬億元，而參考融資總量、城投債發(fā)行企業(yè)債務(wù)增速和地方政府債券發(fā)行情況，地方政府債務(wù)約為15萬億左右。但是，2014年全國財政收入僅為14萬億，且由于此前地方債多數(shù)以銀行理財?shù)男问酱嬖?，還款周期通常不超過一年，因此地方政府債務(wù)的兌付問題成為2014年政府工作的重中之重，地方債置換固然可以減輕壓力，但債務(wù)到期后仍是需要兌付的，而如果引入社會資本的則有助于政府的風(fēng)險分攤，PPP模式由此大力推進。

　　2、推動政府職能轉(zhuǎn)變。從長遠來看PPP模式的推進是政府職能轉(zhuǎn)變的一個重要標志，目的是將地方政府從繁重的招商引資中剝離出來，由基礎(chǔ)設(shè)施的公共服務(wù)提供者轉(zhuǎn)型為監(jiān)管者。此前由于政府存在利益偏好，將諸多公共資源轉(zhuǎn)變?yōu)橛幸嬗谡冃蜗髤s無益于民生利益的形象工程，降低了公共財政的使用效率，也對當(dāng)?shù)匕l(fā)展形成了錯誤的引導(dǎo)。因此從某種意義上說，PPP模式可視公共服務(wù)模式的改革。

　　四、PPP項目的推進情況

　　截至6月初，發(fā)改委官方網(wǎng)站上共發(fā)布了29個地區(qū)的PPP項目表，項目所屬行業(yè)多為供水、交通、垃圾處理、污水處理、供熱、健康養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、文化旅游等 1043個項目，總投資約1.97萬億。據(jù)統(tǒng)計，其中377個項目為市政設(shè)施，包括城市排水管網(wǎng)、垃圾處理、供水供熱等。

　　數(shù)據(jù)來源：發(fā)改委咨詢二部整理

　　盡管發(fā)布的項目不少，但真正簽約的數(shù)量卻不是很多。由于簽約進度情況官方尚未公開，公開的報道中多數(shù)表示截止一季度簽約的項目大約為2100億元，僅占當(dāng)時項目比重的1/8，與項目推進的熱情相比，私人資本對PPP項目的熱情并不高，對此，筆者認為目前主要存在以下幾點問題：

　　1、項目收益的保障問題。由于PPP項目主體的公共服務(wù)性特征，私人投資只能從其中獲取合理的而非高利潤的收益，若扣除資金和運營成本，投資收回的年限偏長，難以吸引一般投資者。

　　除此之外，PPP合作并非獨家經(jīng)營，如泉州的刺桐大橋和杭州灣大橋在項目落成后還面臨著來自政府其他項目的競爭，例如刺桐大橋在建成后的十年時間，周圍又新建了7座跨河大橋，且均免通行費，回報周期被大大延長。

　　2、政府信用風(fēng)險問題。部分地方政府在此前招商引資中的信用缺失成為罪不可控的風(fēng)險，2011年亞洲開發(fā)銀行一份PPP制度體系環(huán)境成熟度的評價陳述報告中，中國得分僅49.8，與PPP利用成熟的國家，如澳大利亞(92.3分)和英國(89.7分)有很大差距。不過隨著PPP模式頂層制度設(shè)計的完善，這一現(xiàn)狀有望得到改善。

　　3、公益與盈利的界定。這一點在醫(yī)療項目中尤為突出，在本次發(fā)改委公布的名單中，醫(yī)院的建設(shè)、遷建等多為BOT、BOO模式，政府參與方式方面也是以特許經(jīng)營為主，換言之私人投資方需要通過醫(yī)院的經(jīng)營或者是獲得醫(yī)院部分外包資源的方式來收回投資，由此形成的混合所有制醫(yī)院仍需要新的制度來規(guī)范其經(jīng)營。

　　五、PPP對鋼市的影響

　　盡管從目前的簽約情況來看，PPP模式呈現(xiàn)出“叫好不叫座”的現(xiàn)象，但在當(dāng)前這一階段中，該模式對于中央政府而言確實有其特殊意義，盡管眼前困難重重，短期內(nèi)仍會破除障礙大力推進，那么對于目前的鋼市而言又將有怎樣的幫助呢?

　　1、對鋼鐵行業(yè)需求的影響

　　從項目構(gòu)成來看，PPP模式主要適用的項目多數(shù)與鋼鐵有關(guān)，例如交通、保障性住房、水利、供熱等，且大部分與當(dāng)初4萬億所投放的項目一致。

　　數(shù)據(jù)來源：公開資料咨詢二部

　　數(shù)據(jù)來源：上海鋼聯(lián)大宗商品數(shù)據(jù)終端

　　從2008年四季度至2011年這一“4萬億”投資的高峰期來看，對鋼價的上漲確實起到了一定的作用，但時過境遷，當(dāng)前的2萬億PPP項目是否能夠點燃鋼市的另一波上漲周期呢?筆者認為沒這么簡單。

　　從資金規(guī)模上來看，雖然目前發(fā)布的2萬億PPP項目與當(dāng)時的“4萬億”差距不大，但當(dāng)時的項目絕大部分是由中央和個地方政府的財政來兜底，為了提供如此龐大的資金，當(dāng)時的M2同比增長率自2008年四季度開始一路飆升，2009年11月最高達到29.74%，2008年至2011年M2同比增速的年平均值分別為16.7%、26.5%、20.8%、14.68%，遠高于目前10%左右的增速。據(jù)前世界銀行副行長林毅夫表示，由于我國銀行管理體制中貸款轉(zhuǎn)存款需要支付全額利息的不合理規(guī)定，導(dǎo)致大量資金用于短期炒作。因此4萬億在執(zhí)行的過程中，實際向?qū)嶓w經(jīng)濟注入的投資資金是30萬億，杠桿達到7倍以上，而這一部分資金大部分被投入到房地產(chǎn)的開發(fā)當(dāng)中，在當(dāng)時的房地產(chǎn)開發(fā)大軍中，甚至不發(fā)鋼貿(mào)企業(yè)的身影。

　　而本屆政府的調(diào)控思路有了很大的變化，對經(jīng)濟調(diào)控的主要思路便是去杠桿，收緊地方政府財政支出、激活社會資本的參與就是這一思路的體現(xiàn)，若以社會資本參與為主體的話，資金的投入必然不會出現(xiàn)“大水漫灌”的情況，而且，隨著中央層面對金融創(chuàng)新的鼓勵，社會資本的融資渠道被大大拓寬，銀行貸款已非唯一出路，P2P、上市融資、發(fā)行公司債、設(shè)立專項基金等均是允許的方式，對資金杠桿的調(diào)控也在進一步加強，因此預(yù)計本次帶動的資金注入將遠小于“4萬億”，而除了項目范圍內(nèi)的保障性住房，對于房地產(chǎn)開發(fā)的拉動幾乎不會有太大作用，鋼鐵需求的拉動也將遠小于之前的水平。

　　2、對行業(yè)內(nèi)企業(yè)的影響

　　盡管鋼鐵相關(guān)行業(yè)通過鋼鐵獲得的收益相對有限，但有實力的企業(yè)還是能夠通過直接參與項目建設(shè)而收益。目前中央的文件對“社會資本”并未作出嚴格規(guī)定，但從目前推進的情況來看，專業(yè)性的企業(yè)、有過合作經(jīng)歷的企業(yè)和國企背景的企業(yè)仍是政府的首選，部分鋼貿(mào)企業(yè)母公司具有開發(fā)投資的資質(zhì)，可以直接參與到諸如保障房、生態(tài)旅游、交通水利等重大設(shè)施建設(shè)中，不具有施工資質(zhì)的企業(yè)也可以通過股權(quán)合作的方式參與，可以說PPP模式的推進為鋼鐵行業(yè)內(nèi)的企業(yè)提供了一個向下游產(chǎn)業(yè)鏈拓寬的機會，同時也為本身有多元化發(fā)展意向的企業(yè)提供了一個機遇。

　　六、總結(jié)

　　PPP 模式的推進具有經(jīng)濟改革和政治改革的雙重意義，因此在上升為國家戰(zhàn)略的一部分之后推進力度會不斷增強，期間地方政府思維模式的轉(zhuǎn)變尤為重要。另外，PPP 模式對鋼鐵需求的拉動量將遠不及此前“4萬億”后的規(guī)模，但鋼鐵企業(yè)有機會通過直接參與項目設(shè)計-施工-運營來拓展非鋼產(chǎn)業(yè)，有助于帶動鋼鐵供應(yīng)企業(yè)向服務(wù)型企業(yè)的轉(zhuǎn)型?？傮w來說，PPP模式對于鋼鐵行業(yè)乃至國內(nèi)經(jīng)濟而言更像是溫補的中藥，而非立竿見影的西藥。

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