中國政府推進PPP模式關(guān)鍵事件

發(fā)布日期：2015-07-17來源：新浪環(huán)保編輯：宋珍珍

[摘要]

　　2013年11月12日，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》經(jīng)十八屆三中全會表決通過?！稕Q定》明確提出：允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營。

　　2014年9月21日，國務(wù)院頒布《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)[2014]43號， 簡稱“43號文”)，確定通過公益性事業(yè)特許經(jīng)營改革解決地方政府性債務(wù)管理問題，并對PPP模式的概念進行了清晰的界定。

　　2014年9月23日，財政部下發(fā)《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財金[2014]76號)，正式確定實施PPP模式。

　　2014年11月30日，財政部下發(fā)《關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知》(財金〔2014〕112號)，公布了合肥市軌道交通2號線等30個PPP示范項目名單。

　　2014年12月4日，財政部正式宣布，已經(jīng)牽頭成立了政府和社會資本合作中心(PPP中心)，主要承擔(dān)政府和社會資本合作(PPP)相關(guān)的政策研究、咨詢培訓(xùn)、能力建設(shè)、融資支持、信息統(tǒng)計和國際交流等工作，以期深入推進PPP模式的落實。

　　2015年2月13日，財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》(財建〔2015〕29號)。

　　2015年3月17日，發(fā)改委、財政部、水利部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營的實施意見》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2015]488號)。

　　部分省份項目立項及推介情況

　　江蘇：

　　2014年8月27日，江蘇省首批政府和社會資本合作(PPP)試點項目培訓(xùn)暨推介會(簡稱“江蘇PPP推介會”)在南京召開。

　　此次推介會共向社會推出了15個PPP試點項目，總投資額約875億元，涉及交通基礎(chǔ)設(shè)施、供水安全保障、污水處理設(shè) 施建設(shè)、生活垃圾無害化處理以及完善公共服務(wù)設(shè)施配套五大領(lǐng)域。其中，交通基礎(chǔ)設(shè)施項目6個，投資額為794億元;供水安全保障項目2個，投資額為 13.5億元;污水處理設(shè)施建設(shè)項目2個，投資額為15.2億元;生活垃圾無害化處理項目3個，投資額為9.06億元;完善公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)項目2 個，投資額為43.7億元。

　　安徽：

　　2014年 9月29日，安徽省政府召開新聞發(fā)布會，公布了全省第一批42個城市基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項目，項目總投資709億元，涉及供水、污水、垃圾、城市交通和生態(tài)環(huán)境這五類。

　　首批PPP項目包括17個城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施，3個城鎮(zhèn)生活垃圾處理設(shè)施，4個城鎮(zhèn)供水設(shè)施，12個城市交通設(shè)施，和6個生態(tài)環(huán)境項目。項目基本集中在市 政公用事業(yè)，包括污水處理、生活垃圾處理、供水這三大類。另外，還有生態(tài)環(huán)境項目，包括森林公園、生態(tài)公園、市內(nèi)公園、濕地公園等。

　　福建：

　　2014年9月17日下午，福建省推廣政府和社會資本合作(PPP)試點工作視頻會議在福州召開，向社會發(fā)布了28個PPP試點項目，總投資1478.6億元，涵蓋交通、市政、水利、保障性安居工程、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)等。

　　這28個項目中，交通和市政項目分別占了9項，此外，還有莆田市濱海新城防洪排澇工程、龍巖市萬安溪渡頭引調(diào)水等2項水利工程;莆田羅嶼新城安置區(qū)建設(shè)、莆 田市東圳水庫庫區(qū)環(huán)境綜合治理安置房等2項保障性安居工程;龍巖市錦繡頤養(yǎng)園、龍巖市北部新城醫(yī)院等2項醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)項目，以及大宋莆陽旅游城、三明市 高源三期城市產(chǎn)業(yè)園等4項其他項目。

　　四川：

　　2014年12月24日，四川省“政府與社會資本合作”(PPP)項目簽約暨推介會在成都舉行。

　　在 本次推介會上，四川省市縣政府代表、項目合作企業(yè)代表現(xiàn)場簽署了首批集中簽約的項目協(xié)議共計28個、總投資額約404億元，將分別落戶成都、宜賓、徳陽、 雅安等8個市，富順、宣漢、西昌等18個縣(市、區(qū))，主要涉及供水、環(huán)保、道路、交通、醫(yī)療、文體場館等與群眾百姓生產(chǎn)生活密切相關(guān)的領(lǐng)域。同時，推介 會還發(fā)布項目共264個、總投資約2534億元。

　　浙江：

　　2015年2月12日，浙江省財政廳公布了浙江省首批20個ppp試點項目名單，投資規(guī)?？傆?176億元，涉及城市軌道交通、機場、鐵路、垃圾和污水處理、水利、文化體育等領(lǐng)域。

　　浙江省首批PPP試點項目中，軌道交通及城際鐵路項目5個，環(huán)保項目(垃圾及污水處理等)10個，教育設(shè)施項目1個，民政、健康、醫(yī)療項目3個，機場項目1個。

　　江西：

　　2015年3月3日上午，江西省發(fā)改委召開政府和社會資本合作(PPP)推介項目新聞發(fā)布會，2015年第一批總投資1065.17億元的80個項目“亮相”，涵蓋了基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域。

　　這 80個項目主要分三大類：基礎(chǔ)設(shè)施類項目35個，投資729.82億元。其中，高速公路項目3個，軌道交通項目1個，鐵路項目3個，港口航運項目3個，市 政交通項目9個，市政設(shè)施項目14個，新能源項目2個。公共服務(wù)類項目33個，投資187億元。其中，教育項目4個，醫(yī)療項目10個，健康養(yǎng)老項目8個， 文化體育項目8個，旅游項目3個。生態(tài)環(huán)保類項目12個，總投資148.35億元。其中，環(huán)境綜合治理項目3個，污水處理項目5個，垃圾處理項目4個。

　　河南：

　　2015年4月8日上午，鄭州市“政府與社會資本合作”(PPP)項目推介暨簽約儀式在鄭州國際會展中心舉行。會上宣布了首批32個政府與社會資本合作項目，總投資1126.3億元。

　　會上，鄭州市委常委、常務(wù)副市長孫金獻宣布了首批32個政府與社會資本合作項目，總投資1126.3億元。鄭州市政府及相關(guān)投融資公司分別與意向社會資本簽 署10個框架協(xié)議，現(xiàn)場簽約鄭州市軌道交通3號線一期工程、鄭州市有軌電車中原西路示范線工程、鄭州市雙橋污水處理廠項目、鄭州市牛口峪引黃調(diào)蓄工程等7 個PPP項目，總投資353.8億元。

　　陜西：

　　2015年4月9日下午，寶雞市人民政府和社會資本合作(PPP)項目推介會在西安舉行。推出的34個PPP項目總投資達102.65億元，涉及市政設(shè)施、公共服務(wù)、交通運輸、產(chǎn)業(yè)發(fā)展四大領(lǐng)域。

　　首批項目主要有：市政基礎(chǔ)設(shè)施類項目15個，總投資36.25億元。公共服務(wù)類項目7個，總投資11.97億元。交通運輸類4個，總投資24.48億元。產(chǎn)業(yè)類項目8個，總投資29.95億元。

　　財政部去年底公布的30個PPP示范項目

　　1、天津新能源汽車充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)項目;

　　2、張家口橋西區(qū)集中供熱項目;

　　3、石家莊正定新區(qū)綜合管廊項目;

　　4、撫順市三寶屯污水處理廠項目;

　　5、吉林市第六供水廠建設(shè)工程(一期);

　　6、國電吉林熱電廠熱源改造工程;

　　7、嘉定南翔污水處理廠一期工程;

　　8、昆山市現(xiàn)代有軌電車項目;

　　9、徐州駱馬湖水源地及原水管線項目;

　　10、南京市城東污水處理廠和仙林污水處理廠項目;

　　11、宿遷生態(tài)化工科技產(chǎn)業(yè)園污水處理項目;

　　12、如皋市城市污水處理一、二期提標(biāo)改造和三期擴建工程;

　　13、南京市垃圾處理設(shè)施項目;

　　14、徐州市城市軌道交通1號線一期工程項目;

　　15、蘇州市軌道交通1號線工程項目;

　　16、如東縣中醫(yī)院整體遷建項目;

　　17、杭州市地鐵5號線一期工程、6號線一期工程項目;

　　18、杭州——海寧城市輕軌工程項目;

　　19、池州市污水處理及市政排水設(shè)施購買服務(wù);

　　20、馬鞍山市東部污水處理廠;

　　21、安慶市城市污水處理項目;

　　22、合肥市軌道交通2號線;

　　23、福建東山海島縣引水工程;

　　24、九江市柘林湖琥珀生態(tài)環(huán)保項目;

　　25、膠州灣海底隧道一期項目;

　　26、青島體育中心項目;

　　27、湘潭經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)污水處理一期工程;

　　28、重慶市軌道交通三號線(含一期工程、二期工程、南延伸段工程)

　　29、貴州南明河水環(huán)境綜合整治項目;

　　30、陜西渭南市城市集中供熱項目。

　　各方觀點：

　　精彩社評：

　　PPP模式的重點與難點

　　所謂“PPP模式”即“公私合作模式”，是指政府與私人資本合作開發(fā)建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的一種投融資模式。在城市建設(shè)中，地方政府缺錢，現(xiàn)在靠發(fā)債借錢的路子已經(jīng)走不通了，就開始考慮采取國際上流行的這種PPP模式，政府把私人資本請進來，通過公私合作來解決投融資問題。

　　一個新的變化是，規(guī)范的PPP模式中的第二個P即Private原本是專指私人資本的意思，有的也稱之為“私人組織”、“民間資本”等，但是去年國家發(fā)改委和財政部修改了這個定義，統(tǒng)一稱之為“社會資本”，這樣一來就可以把國有企業(yè)也算進來了，等于是擴大了資金的來源渠道，似乎可以理解為：只要不是本地政府 的錢，都算是社會資本，都是第二個P?？磥眄攲釉O(shè)計的邏輯是：錢不問來路，能用就好。

　　地方政府要把別人的錢弄進來搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一般有三種辦法：

　　第一種是讓人家墊資建設(shè)，例如BT模式，在短期內(nèi)必須籌集來資金還給人家;第二種是利用政府資源給出資方特許經(jīng)營權(quán)，讓人家出錢建設(shè)但是允許他收費，等收回投資后再把項目收回來，例如BOT模式;第三種是政府和出資方都出錢，兩家一起干這個項目，賺錢雙方分，這就是PPP模式。

　　這三種模式的路子是完全不一樣的，BT模式相當(dāng)于政府向人家借錢，有點像過橋，兩年左右就得還給人家，這種辦法政府是干不下去的;BOT模式比 BT模式好一些，政府不是借錢，所以不用還錢，是拿收費項目頂了建設(shè)投資，實際上相當(dāng)于政府使用行政許可資源通過讓老百姓交費來償還人家的投資，等于是公共設(shè)施的有償使用，說到底還是老百姓花錢而不是政府花錢;PPP模式又不一樣，是政府和投資人共同出資搞建設(shè)，就像北京地鐵4號線，利益共享，風(fēng)險共擔(dān)，政府不是借錢，投資人也不是購買特許經(jīng)營權(quán)，在這個過程中老百姓沒有出錢，他們只是等著坐享其成。從公共利益的角度看這三種模式哪一個更好呢?顯然是 PPP模式最好，是完全市場化的一種方法，消費者不承擔(dān)風(fēng)險。看來，政府以PPP模式發(fā)展城市建設(shè)是一種最佳選擇。

　　實施PPP模式的重點是什么?是第三個P即Partnership，就是“合作”，這個概念是對前兩個P(政府和社會資本)相互關(guān)系的定位，也就是伙伴關(guān)系，這與BT或者BOT可是有本質(zhì)上的區(qū)別。在BT工程里，政府是楊白勞，還錢的主動權(quán)可以是尋租工具;在BOT工程里，政府是甩手掌柜，他不配合你就麻煩無限?？梢哉f，在BT或者 BOT模式下，出資人基本上是孫子，與政府之間是不能平等的。但是在PPP模式下雙方關(guān)系就變成了夫妻關(guān)系，是平起平坐的股東關(guān)系，是在《公司法》約束下 的伙伴關(guān)系。這種“合作”的關(guān)系徹底改變了以前的舊關(guān)系狀態(tài)，說白了就是一切都要按照市場規(guī)律辦事，與市場準則相沖突的關(guān)系必須拿掉。所以說，在推PPP 模式的時候，最重要的就是首先要把關(guān)系擺正。

　　實施PPP模式的難點是什么?是盈利問題。第一，PPP模式下的工程項目都必須是以營利為目的的，因為社會資本來投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目的是要盈利而不是慈善救助;第二，政府作為PPP項目的一個成員，也是要以營 利為目的，以前在BT或者BOT模式下政府對項目是否盈利是不承擔(dān)責(zé)任的，所以政府并不關(guān)心經(jīng)濟操作，現(xiàn)在就不同了，政府如果對項目是否盈利不感興 趣，PPP項目是干不下去的;第三，選擇的項目必須是可以盈利的項目，如果是市中心的一個高架橋，不能收費，無法盈利，那就根本不可能做成PPP項目?，F(xiàn) 在看來，PPP模式的難點就是必須以盈利為前提。

　　PPP模式必須能夠?qū)崿F(xiàn)盈利，那么盈利模式的設(shè)計就成了重中之重，但是由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所具有的天然的公益事業(yè)性質(zhì)，矛盾就出來了：投資必須有 利潤回報，但是公共工程無法實現(xiàn)利潤。例如博物館、圖書館等設(shè)施和生態(tài)公園的建設(shè)投資肯定是無法收回的，又如用水用電等基礎(chǔ)性民生工程的改善升級是不可以 輕易提價的，再如地鐵等軌道交通設(shè)施再怎么經(jīng)營其本身是不可能實現(xiàn)盈利的，怎么辦?最后，逼得大家只有一個選擇，那就是最終回到政府資源那里想辦法，政府 手里有什么?只有兩樣?xùn)|西：一個是政策，一個是土地。

　　向政府要政策，能要來什么?財政政策說白了就是要補貼獎勵，稅收政策就是減免稅，這兩 個政策是政府能自己拍板的，但是屬于在自己身上割肉，很難。至于市場政策、金融政策等都不是政府自己能說了算的，充其量只是個引導(dǎo)或者杠桿之類的作用，讓 銀行扶持中小企業(yè)喊了那么多年收效甚微，銀行自己的事是要自己做主的。在PPP模式這件事上政府能給什么政策?這個改革紅利看來不太好設(shè)計。

　　向 政府要政策好像不太靠譜，最后就只剩下要土地了，因為政府手里唯一值錢的東西就剩下土地了。但是，在現(xiàn)有狀態(tài)下城市的土地使用幾乎是沒有“額外性”的，可 以說在任何一個開展PPP模式建設(shè)的工程項目腳下都已經(jīng)沒有用地指標(biāo)可以拿出來“額外”使用了。即便是政府愿意以土地置換投資，可開發(fā)的土地也沒有了?，F(xiàn) 在，PPP模式被逼到一個死角里了。

　　我們換一個角度重新看一下城市的土地情況。目前，城市的規(guī)劃基本上百分之百地把用地指標(biāo)都用完了，也就 是說，現(xiàn)有的土地在規(guī)劃上甚至在權(quán)屬上都已經(jīng)名花有主了，再拿不出來給PPP項目做投資回報用了。但是這些土地里有一部分是由于生態(tài)環(huán)境問題而低值利用 的，地價偏低，開發(fā)商投資沖動不足;還有一部分是以廢棄地形式存在的，也就是作為生態(tài)足跡還沒有修復(fù)治理的。這些土地的特點是現(xiàn)值現(xiàn)價偏低，如果改造好是 有一塊增值空間的，我們可不可以考慮在其未來的增值預(yù)期空間中切出一塊來提前使用呢?也就是創(chuàng)造一個預(yù)期性質(zhì)的生態(tài)紅利機制給PPP模式做投資回報，這種 創(chuàng)新應(yīng)該是可以嘗試的。

　　北京科技大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院 教授趙曉

　　現(xiàn)在很多地方政府把PPP模式簡單理解為一種融資手段，或者過分夸大了融資功能，并沒有了解PPP的內(nèi)涵，如果這樣下去，可能會變成另一種形式的地方融資平臺公司。

　　全國政協(xié)委員、財政部財政 科學(xué)研究所所長賈康

　　PPP更是一種管理模式，融資只是PPP的目的之一，政府和公共部門除了利用民營部門的資本以外，大多還利用了民營部門的生產(chǎn)與管理技術(shù);其次，融資更多是考慮將自己的風(fēng)險最小化。

　　全國人大代表、長江證券股份有限公司董事長楊澤柱

　　首 先，要改變傳統(tǒng)的投融資觀念，現(xiàn)在政府總是習(xí)慣性地想找銀行，不愿意找市場，政府首先要有市場意識，多嘗試直接融資和PPP模式;第二，要有好的項目來吸 引社會資本試水，發(fā)改委或有關(guān)部門要篩選一批好的項目，先用PPP模式做起來，有了樣本，更多的企業(yè)就有信心了;第三，在PPP模式中，政府要有一定的投 入，不能把投資和風(fēng)險全丟給社會資本，還要合理確定補償額度，讓投資者有收益保障;第四，政府同社會資本商定的收購價格在訂合同時就應(yīng)明確，總之，一開始 政府要有引導(dǎo)，要給市場信心。

　　全國人大代表、武漢市市長 萬勇

　　城市融資創(chuàng)新沒有終點。除了現(xiàn)有的融資方式及PPP模式之外，我們還考慮利用政府的投融資平臺和金融機構(gòu)共同設(shè)立城市建設(shè)發(fā)展基金，增加政府的投融資渠道，提高融資能力。這是一個實質(zhì)性的風(fēng)險共擔(dān)、成果共享的經(jīng)濟合作模式，基金規(guī)模應(yīng)該在百億量級。

　　全國人大代表、中信集團建筑設(shè)計研究總院董事長郭粵梅

　　政 府和社會資本要追求雙贏的目標(biāo)。現(xiàn)在一些政府與社會資本的合作項目中，部分企業(yè)選擇項目不是謀求合理利潤，而是追求高收益指標(biāo)，在高利潤誘惑下，可以不充 分論證就貿(mào)然進入。此外，項目建好運營后，政府負擔(dān)不了大的支出或不愿支付超合理利潤的支出，項目收益就難以保證，造成政府與企業(yè)“雙輸”。盡管發(fā)改委、 財政部分別公布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》，但一些具體的操作細節(jié)仍存在缺乏法定依據(jù) 的問題，“法無授權(quán)不可為”，下一步還需要有具體的法律依據(jù)來保障。

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