做PPP項目除了PPP外還有PIP、PIM

發(fā)布日期：2015-07-27來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　PIP(Public Investment Planning)意為公共投資計劃，其下還有PIM(Public Investment Management)，意為公共投資管理。本文即意在探討PIP、PIM與PPP之間的聯(lián)系，及如何矯正PPP在現(xiàn)實(shí)中過于依賴私人部門投資的問題。

　　引起這個話題的是世行最近所舉辦的一個講座，主講人在該講座上提出：PPP項目發(fā)展的最初是因?yàn)檎疀]有足夠的資金進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因而可以說，從根本上來看自PPP項目發(fā)展以來，政府仍然會本能性的將關(guān)注點(diǎn)過多的放在了吸引私人單位參與政府公共項目的投資上來，而疏于關(guān)注公共政府在該項目中對于其投資的計劃和管理，這一現(xiàn)象在公共部門初嘗PPP模式時體現(xiàn)的更為明顯。比如，對于大多數(shù)PPP項目來說，在剛開始，政府部門往往都會設(shè)立一個固定或者臨時組建的項目委員會，讓該委員會去進(jìn)行招標(biāo)和審核，然后在一個短短的名單內(nèi)選擇出合適的私人項目方，其實(shí)事實(shí)上最終也是為了實(shí)現(xiàn)拉到私人投資的目的。事實(shí)上，對于做PPP項目的國家來說，在審核流程上的設(shè)定也都是大同小異，包括世行的PPP指導(dǎo)手冊上也是這個類型。

　　其實(shí)，這個差異在于政府目的的不同，而正是因?yàn)樵撃康牟煌?，才會?dǎo)致最終政府對于項目的選擇、項目質(zhì)量的要求出現(xiàn)差異。事實(shí)上，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和項目經(jīng)驗(yàn)的積累，對于PPP項目已經(jīng)有著較為成熟的經(jīng)驗(yàn)的政府，其選擇PPP項目的目的早已開始偏離最初的動機(jī)：政府缺錢?，F(xiàn)在的情況是，政府之所以選擇PPP模式來運(yùn)營公共基礎(chǔ)設(shè)施項目是因?yàn)?，政府認(rèn)為以PPP架構(gòu)利用私人單位來創(chuàng)造公共資產(chǎn)的模式達(dá)到了政府投資的最優(yōu)，所以項目從根本上并不是因?yàn)榻K于拉到了私人單位的投資，而是因?yàn)檎谶@種運(yùn)營模式中實(shí)現(xiàn)了公共投資的物有所值。在實(shí)踐中，比如英國政府不少的PPP項目支出都已經(jīng)超過了其他模式下政府的資金投入，而政府仍然愿意選擇PPP，其原因就在于這種方式政府最終獲得了更好的設(shè)施和服務(wù)。

　　過于依賴私人單位的投資，甚至于以為拿到私人單位的投資就相當(dāng)于政府可以把公共建設(shè)投資的燙手山芋轉(zhuǎn)給私人一樣，是一種極端危險的觀念。在這種思想下，PPP項目會更加傾向于與項目私有化的結(jié)局類似，政府在簽完公私雙方的項目合同后好像就可以高枕無憂，以為將投資壓力和項目風(fēng)險轉(zhuǎn)給了私人單位，而事實(shí)上放棄了政府創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)公共資產(chǎn)的主導(dǎo)權(quán)。而對于利用PPP項目來說，簽訂項目合同僅僅是PPP價值體現(xiàn)的開始，政府在以后漫長的項目周期中，必須像個家長一樣盯著自己的資產(chǎn)/服務(wù)是否保質(zhì)保量，謹(jǐn)記項目正常運(yùn)營的監(jiān)督才是政府關(guān)鍵的責(zé)任，因?yàn)橐坏┏霈F(xiàn)問題，最終PPP項目所有的責(zé)任都會先回歸到公共政府部門，窟窿有多大，到最后移交時還是政府拿財政收入去補(bǔ)，往往移交后，政府如果安排該項目，是轉(zhuǎn)而繼續(xù)PPP，還是自己運(yùn)營，這些都需要保養(yǎng)好自己的公共資產(chǎn)。所以，從這個角度來看，對于PPP項目來說，引入私人單位的參與不是關(guān)鍵，而認(rèn)識到政府的主導(dǎo)地位，用好政府的資金才是重點(diǎn)。

　　從以上的分析來看，PPP項目實(shí)質(zhì)上還是政府投資，是政府在去創(chuàng)造資產(chǎn)，而PPP僅僅是政府投資的形式之一，而非將政府的財政壓力轉(zhuǎn)給了私人單位。因而，對于公共部門的項目選擇來看，首先其得找到值得政府投資的一個項目，其次才是考慮PPP形式的問題。因此，我們不難發(fā)現(xiàn)，在操作PPP的整個過程中，雖然私人部門在進(jìn)行著具體的操作，而政府才是真正的把控著整個項目的運(yùn)營和動向，其操作可以是利用對項目公司的股權(quán)投資以直接參與項目公司運(yùn)作、例行檢查項目公司設(shè)備及項目運(yùn)營、定期聽取項目公司報告等等，方式并不是關(guān)鍵，而核心還是達(dá)到掌控項目發(fā)展和項目質(zhì)量的目的。PIP與PIM在這里的價值就是，通過充分掌握和管控政府在項目中的投入，以保證政府在整個項目周期中的掌握力，通過調(diào)整項目投資、可行性缺口補(bǔ)助和支付服務(wù)費(fèi)等方式，以在各個環(huán)節(jié)上把握政府的投入和最終回報的問題。

　　以下的一個流程圖可供參考(截取于世行講座的PPT)：

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