PPP不只是一種融資模式

發(fā)布日期：2015-08-11來源：中國縣域經(jīng)濟報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/石青

　　在城鎮(zhèn)化加速和地方政府背負巨額債務的雙重背景下，積極推進PPP是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)先選擇。在我國政府力挺PPP模式的過程中，政府和企業(yè)發(fā)展面臨哪些挑戰(zhàn)和機遇?目前落地的PPP項目不多的原因是什么?針對這些問題，本報記者采訪了財政部財政科學研究所研究員、中國財政學會公私合作研究專業(yè)委員會秘書長孫潔。

　　記者：當前我國政府力挺PPP項目，對于政府和企業(yè)發(fā)展PPP模式面臨怎樣的機遇和挑戰(zhàn)?

　　孫潔：今年以來，財政部力推PPP模式，各級政府也在學習PPP的熱潮，但是，如何真正做好一個PPP項目不是一件容易的事情。所謂PPP模式，是指政府和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。在這一建設領域，通常是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門責任基礎設施及公共服務價格和質量監(jiān)管，以保證公共利益的最大化。

　　目前，中國經(jīng)濟的外部環(huán)境、增長速度、發(fā)展方式、經(jīng)濟結構、發(fā)展動力均發(fā)生了較大轉變;中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，也意味著中國經(jīng)濟結構進入了轉型升級的深度調整期。在新常態(tài)下，政府要保持經(jīng)濟和社會的平穩(wěn)運行，要解決三大矛盾：一是地方政府債務瓶頸與新一屆政府提出的“穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生”系列政策措施的矛盾;二是基礎設施投資巨大缺口與社會資本市場準入門檻較高的矛盾;三是交通、市政公共資源利用效率不高和政府財政不堪重負的矛盾。PPP模式正是解決上述矛盾的重要抓手和落腳點，未來中國將成為全球最大的PPP市場，也是許多企業(yè)轉型升級發(fā)展的重大機遇。在看到機遇的同時，我們同樣也面臨挑戰(zhàn)，包括目前PPP模式還缺乏完善的法律體系;項目周期較長，投資回收較慢;金融機構對PPP模式不熟悉，融資困難等。

　　記者：PPP的目的是解決資金問題，應用PPP還會不會產生“意外的驚喜”?

　　孫潔：事實上，PPP模式已經(jīng)被廣泛應用到各種公共產品和服務的提供當中，但人們對其認識一般仍然停留在融資層面，很難發(fā)現(xiàn)PPP其實可以作為一種管理模式來使用。

　　融資只是PPP的目的之一，并不是全部。融資只是借別人的錢辦事，而管理是借別人的能力辦事。PPP項目中會涉及到融資問題，但不僅限于融資問題，政府和公共部門除了利用民營部門的資本以外，大多還利用了民營部門的生產與管理技術。融資更多是考慮將自己的風險最小化。而PPP管理模式中，更多是考慮雙方風險而將整體風險最小化。事實證明，追求整個項目風險最小化的管理模式，要比公、私雙方各自追求風險最小化更能化解風險，PPP可以帶來的“1+1>2”的合作機制效應。

　　過去政府僅僅是為了得到一個工程，而現(xiàn)在通過PPP，政府不僅得到了工程，還承擔了工程未來若干年的維護、運營、服務，這些都由社會資本方來負責，可以說確保了項目的質量。和傳統(tǒng)管理模式相比，政府和社會資本合作管理模式中有著清晰的產權關系，解決了傳統(tǒng)管理模式中的產權缺位的問題。具體表現(xiàn)在一下幾個方面：首先，有利于促進政企分開。采用這種模式，可以將一元投資主體進行多元化改革，減少政府對企業(yè)的行政干預。其次，有利于降低委托——代理成本。采用公私合作伙伴的PPP模式，由于私人部門的加入，可以有效彌補公共部門的信息不對稱問題，使得提供的公共物品更加有效。

　　記者：目前落地簽約的PPP項目不多，原因有哪些?

　　孫潔：PPP項目容易被人們簡單化，但其實PPP項目本身比較復雜，這一特性可能很多人都不了解。PPP的復雜性涉及到未來要和社會資本方簽訂一個長期的合同，至少10年以上。因此，長期的合同不可能在短期內簽下來，就必須把未來發(fā)生的變化如經(jīng)濟形勢等方面考慮進去。PPP項目不能像過去做項目所謂的“三邊工程”：邊勘測、邊設計、邊施工，所以時間是一個重要的因素。另外，PPP還涉及到公司公共的利益、公共需求的變化，這些變化會導致PPP項目在實施過程中如何設計調整機制、政府部分的訴求……所以，各方利益交織在一起，PPP項目需要一個較長的時間。

　　此外，財政部、國家發(fā)改委等部門推出的一系列政策，部分地方認識不夠全面，把思想局限在緩解債務壓力上，還需要地方去消化和理解。由于現(xiàn)在要做長期的項目，對于社會資本方而言，他們的觀念還停留在過去短期的做法，在這種思維狀態(tài)下，很難轉變?yōu)镻PP的形式。

　　記者：PPP簽署的合同都是長期的，其中會發(fā)生各種變故(風險)，讓相關方蒙受損失。那么，該如何規(guī)避這種風險?

　　孫潔：在實施PPP模式的過程中，勢必會給合作的雙方帶來一定的風險。因為是一個長期的合作關系，涉及到雙方的利益。在推進的過程中，如何來監(jiān)督和管理，如何做到項目盈利而不暴利?另外，PPP是一個公共項目，所謂“公共”就是每個人都應該有知情權，但是有私營部門做了之后就看不到，因為他們的財務是保密的，這其中有沒有暴利?這些都是風險，為此，要做好項目前期的預測和分析，把各種風險提前梳理，另外還需通過一些機制來保障。

　　當前在推廣PPP過程中，沒有一部PPP法規(guī)范相應的行為，所以應制定一部PPP法作為推廣PPP的基本法律保障。不過，當前財政部已經(jīng)將PPP納入政府采購，并出臺了《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》，這就必然會讓《政府采購法》和《預算法》成為當前PPP推廣的重要法律依據(jù)。

　　另外，財政部在2014年9月下發(fā)的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，是財政部力推PPP模式以來頒布的第一份正式文件。其中就明確了“風險由最適宜的一方來承擔”，判斷某方是否適宜，條件應包括“風險是否由最有能力以最小成本管理的一方承擔”，以及“風險和收益相對等”和“風險有上限”的安排。還有2014年12月4日又發(fā)布了《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》，對PPP模式的適用范圍、各環(huán)節(jié)的操作重點等內容進行了說明。依據(jù)《指南》，PPP模式適用范圍廣泛，且可選的項目運營模式多樣，處于不同建設階段城市基礎設建設項目均可考慮實施。

　　市場經(jīng)濟就是一個契約經(jīng)濟，一旦簽署了協(xié)議，必須按照合同法以及相關的法律來執(zhí)行。要規(guī)避PPP帶來的風險，就要搞好項目前期的預測和分析，把各種風險提前梳理。根據(jù)各自承擔的法律契約，屬于市場的，那就大家共同承擔，屬于管理層面的也分為政府管理和企業(yè)管理，把這些責任都分清楚。

　　記者：規(guī)范的PPP項目該如何操作?

　　孫潔：不論國內外，PPP項目都是帶有公益性的項目，不能以利潤最大化為目的。所以，PPP模式還是應該建立在長期穩(wěn)定的基礎上。而對于那些尋求短期利益最大化的企業(yè)，政府應該拒絕。在銀行，往往會設立一個大凈值客戶部門，這個部門中聚集著不急于收取收益的閑散資金。如果政府能夠出臺相關政策，可以和銀行進行合作。一個有資金無處去，一個需要融資開啟項目，如能達成一致，那么將是雙贏。

　　與過去的做法相比，現(xiàn)在提出的PPP更強調規(guī)范性。PPP的運行需要具備四個原則。首先是社會資本與政府方式平等的地位，平等是基礎，才能形成合作伙伴。第二個是風險分擔，PPP模式以承擔能力來劃分風險，從而能使項目總體風險最小化。第三是項目的收益原則，盈利而不暴利。第四就是有效監(jiān)督，有效地監(jiān)督就要公開，越公開越好，公開才有監(jiān)督。同時，PPP項目還有3大特點：多樣性、復雜性和長期性。如果能遵循這4個原則和3個特點，PPP項目就能比較規(guī)范的操作。

　　漲知識：什么是PPP?

　　PPP的概念目前還沒有一個公認的說法，不同的人從不同的角度會有不同的理解。對英文Public Private Partnerships也有多種譯法，如公私伙伴關系、公私合作伙伴模式、公共/私人合作關系、公私機構的伙伴合作、官方/民間的合作、民間開放公共服務、公共民營合作制等等。下面列舉幾種具有代表性的說法。

　　聯(lián)合國發(fā)展計劃署1998年給PPP的概念是：PPP是指政府、營利性企業(yè)和非營利性組織基于某個項目而形成的相互合作關系的形式。通過這種合作形式，合作各方可以達到比預期單獨行動更有利的結果。合作各方參與某個項目時，政府并不是把項目的責任全部轉移給私營部門，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。

　　美國PPP國家委員會的概念是：PPP是介于外包和私有化之間并結合了兩者特點的一種公共產品提供方式，它充分利用私人資源進行設計、建設、投資、經(jīng)營和維護公共基礎設施，并提供相關服務以滿足公共需求。

　　國家發(fā)展改革委對PPP的官方解釋為：政府和社會資本合作(PPP)模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系(國家發(fā)展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》)。在這種模式下，社會資本負責通過履行雙方PPP合同中規(guī)定的責任，通過“使用者付費”及必要的“政府付費”來獲得合理的投資回報，政府部門則負責對社會資本提供的公共產品及公共服務的價格和質量進行監(jiān)管，來保證公共利益的最大化。

　　通過上面眾多概念可以看出，雖然無論是機構或是專家，對PPP都還沒有形成一個完全一致的表述，但是，從這些定義和解說中我們可以發(fā)現(xiàn)一些共同的特征：首先是公共部門與私營部門的合作，合作是前提，每個概念中都包含合作這個關鍵詞。其次是把提供公共產品或服務，包括提供基礎設施，作為合作的目標。第三是強調利益共享，就是說在合作過程中，私營部門與公共部門共贏。第四是風險共擔。這些特征大體上概括了PPP概念的基本要素，在此基礎上，我們認為，PPP概念中包含有合作、提供公共產品或服務、利益共享、風險共擔這樣幾個要點。

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