史小輝：養(yǎng)老項(xiàng)目如何適用PPP模式

發(fā)布日期：2015-08-12來(lái)源：YLYJ養(yǎng)老研究編輯：宋珍珍

[摘要]

　　引言

　　近年來(lái)，隨著老年人口的持續(xù)快速增長(zhǎng)，養(yǎng)老成為一個(gè)緊迫而沉重的話題。隨著居家養(yǎng)老觀念逐步改變，社區(qū)服務(wù)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的需求持續(xù)增長(zhǎng)。但與此同時(shí)，后者的供給量存在嚴(yán)重的缺口，單純依靠公共財(cái)政無(wú)法滿足老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求。

　　另一方面，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩、以政府投資占主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式已不可持續(xù)的大背景下，國(guó)務(wù)院以及發(fā)改委、財(cái)政部等政府部門(mén)出臺(tái)了一系列文件推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供融資渠道?？紤]到養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的公共性、未來(lái)人口老齡化對(duì)于中國(guó)養(yǎng)老體系形成的公共支出壓力等原因，以PPP模式引導(dǎo)社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的投資和運(yùn)營(yíng)，是一種符合各方利益的可操作的發(fā)展模式。

　　政府和企業(yè)對(duì)采用PPP模式建設(shè)養(yǎng)老項(xiàng)目都有濃厚興趣，但擺在眼前的最大問(wèn)題是以PPP模式操作養(yǎng)老項(xiàng)目尚無(wú)成熟經(jīng)驗(yàn)可循。2014年底財(cái)政部發(fā)布的30個(gè)PPP示范項(xiàng)目清單并不包含養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目?；谶@種現(xiàn)狀，本文將通過(guò)對(duì)比基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與養(yǎng)老項(xiàng)目的特點(diǎn)來(lái)說(shuō)明為何PPP模式難以與養(yǎng)老項(xiàng)目對(duì)接，并針對(duì)養(yǎng)老項(xiàng)目適用的PPP模式給出相應(yīng)的建議。

　　養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的比較

　　與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目相比，養(yǎng)老項(xiàng)目具有形態(tài)多樣、強(qiáng)調(diào)服務(wù)、市場(chǎng)發(fā)起、收費(fèi)機(jī)制復(fù)雜、價(jià)格彈性大等特點(diǎn)，同時(shí)在合作模式上有著一套與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目完全不同的概念體系，這些因素造成了將PPP模式引入養(yǎng)老項(xiàng)目存在一定難度。

　　首先，養(yǎng)老設(shè)施的形態(tài)更為多樣化，政府與社會(huì)資本合作的概念體系與基礎(chǔ)設(shè)施建項(xiàng)目也有所差別，因而不容易找到項(xiàng)目切入點(diǎn)。目前，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，設(shè)施形態(tài)比較固定，如軌道交通設(shè)施、污水處理設(shè)施、垃圾處理設(shè)施，經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，形成了幾種比較固定和成熟的模式，如BOT、TOT、ROT等，因此在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式時(shí)相對(duì)容易。

　　而養(yǎng)老項(xiàng)目則不然，首先養(yǎng)老方式包括居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)包括日間照料中心、托老所、老年活動(dòng)站等，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老又包括老人院、老人福利院、老人醫(yī)院等，形態(tài)非常多樣化。另一方面，就養(yǎng)老項(xiàng)目的合作模式而言，根據(jù)目前政府相關(guān)文件，包括公建民營(yíng)、公辦民營(yíng)、民辦公助、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等幾種模式，與現(xiàn)已出臺(tái)的PPP系列文件中推薦的PPP的具體模式在概念體系上存在著較大差異。那么如何從這些復(fù)雜多樣的設(shè)施形態(tài)和合作模式中找到與PPP模式銜接的切入點(diǎn)，就成了養(yǎng)老項(xiàng)目實(shí)施PPP模式的難點(diǎn)之一。

　　其次，養(yǎng)老項(xiàng)目的實(shí)施以軟性服務(wù)為主，缺乏有效的衡量指標(biāo)，監(jiān)管難度更大。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目來(lái)講，針對(duì)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)通常都可以依據(jù)相關(guān)規(guī)范，制定一些硬性指標(biāo)來(lái)衡量，如水廠的日供水能力、供水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，軌道交通的運(yùn)輸承載能力、發(fā)車(chē)間隔，因此便于監(jiān)管。

　　而養(yǎng)老項(xiàng)目提供的主要是一種軟性的服務(wù)能力，應(yīng)根據(jù)老人的健康狀況，分為不同的服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)等級(jí)，并制定相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。但目前的現(xiàn)狀是，養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范偏重于硬件設(shè)施，軟件服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)比較滯后，很難依據(jù)這些規(guī)范制定出一套行之有效的指標(biāo)來(lái)衡量養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，所以監(jiān)管起來(lái)難度較大，對(duì)實(shí)施PPP模式造成一定障礙。

　　再次，項(xiàng)目產(chǎn)生機(jī)制不同。通常情況下，在城市規(guī)劃的編制過(guò)程中，就會(huì)根據(jù)該地區(qū)人口、區(qū)位等因素確定相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如道路，橋梁，水廠，電廠等等，而這些基礎(chǔ)設(shè)施的位置、規(guī)模、建設(shè)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)等種種條件也是基本確定的，因此，政府通常會(huì)根據(jù)實(shí)際需要來(lái)發(fā)起基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目。

　　而對(duì)養(yǎng)老項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，相當(dāng)部分都是在城市發(fā)展、舊城改造等過(guò)程中自然產(chǎn)生的需求，政府在這方面缺少相應(yīng)的規(guī)劃，而項(xiàng)目通常是也是由社會(huì)投資人根據(jù)市場(chǎng)需求發(fā)起，政府主要采取的后置審批與行業(yè)監(jiān)管的管理方式，難以像對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目那樣對(duì)于養(yǎng)老項(xiàng)目的情況有一個(gè)完全的了解和掌握，因此政府也就自然在推進(jìn)養(yǎng)老項(xiàng)目PPP方面比較謹(jǐn)慎。

　　最后，養(yǎng)老項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制比較復(fù)雜，價(jià)格彈性更大。經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如水廠、地鐵，通常會(huì)有一個(gè)相對(duì)確定的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)價(jià)方式;而養(yǎng)老項(xiàng)目則不然，在同一個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，由于服務(wù)類(lèi)型和服務(wù)等級(jí)不同，服務(wù)收費(fèi)差異通常比較大，同時(shí)又可以采取不同的收費(fèi)方式，如月付制、年付制或者會(huì)員制。不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)方式將會(huì)影響投資回報(bào)率、投資回收周期等指標(biāo)，從而影響投資人的投資意愿。因此，在養(yǎng)老項(xiàng)目設(shè)計(jì)初期就需要考慮不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)方式所帶來(lái)的影響，這無(wú)形中就加大了政府在與社會(huì)資本合作時(shí)項(xiàng)目條件設(shè)計(jì)的難度。

　　對(duì)養(yǎng)老項(xiàng)目如何對(duì)接PPP模式的一些建議

　　上述種種問(wèn)題共同造成了在銜接養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目與PPP模式時(shí)難以找到合適的抓手。那么，針對(duì)這種情況，政府該如何破局，真正將PPP模式所帶來(lái)的利好順利接入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，既達(dá)到緩解公共財(cái)政壓力的目的，又能給社會(huì)投資人開(kāi)拓出一個(gè)新的投資領(lǐng)域。如前所述，養(yǎng)老項(xiàng)目可以由政府發(fā)起，也可以由市場(chǎng)發(fā)起，對(duì)后者，政府只要按照既有的政策給予支持和補(bǔ)貼就可以了;而前者，需要政府的投入，如何針對(duì)這類(lèi)項(xiàng)目設(shè)計(jì)出切實(shí)可行的合作模式是需要重點(diǎn)研究的問(wèn)題。

　　在鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的相關(guān)政策文件中，明確提出的適用于養(yǎng)老項(xiàng)目的公建民營(yíng)、公辦民營(yíng)、民辦公助、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等幾種模式，主要是著力于運(yùn)營(yíng)階段，解決公辦養(yǎng)老項(xiàng)目供給能力不足、運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平低下的問(wèn)題，而對(duì)政府規(guī)劃、投資的項(xiàng)目，如何通過(guò)與投資人的合作，降低當(dāng)期政府投入、緩解財(cái)政壓力沒(méi)有給出有效應(yīng)對(duì)之策。對(duì)這類(lèi)項(xiàng)目，筆者認(rèn)為可以采取以下模式：

　　采用適用于新建基礎(chǔ)設(shè)施的BOT、BOO等模式建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施。但是，由于養(yǎng)老項(xiàng)目的公益性，又是面向老人這一弱勢(shì)群體收費(fèi)，完全由投資人投資并通過(guò)提供養(yǎng)老服務(wù)收回投資，經(jīng)濟(jì)上可能并不可行，仍然需要政府采取某種形式的補(bǔ)貼。如以優(yōu)惠價(jià)格提供場(chǎng)地或土地，在運(yùn)營(yíng)階段按照床位給予補(bǔ)貼等。

　　另外，還可以借鑒早先進(jìn)入老齡社會(huì)的發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，采用“建設(shè)-維護(hù)-移交+委托運(yùn)營(yíng)”的模式，在這種模式中，有三個(gè)參與方，一是政府，作為項(xiàng)目的主導(dǎo)者和監(jiān)管者;二是建設(shè)方，也可以說(shuō)是社會(huì)投資人，負(fù)責(zé)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù);三是運(yùn)營(yíng)單位，作為項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)者。政府先與社會(huì)投資人簽訂投資和維護(hù)更新協(xié)議，由其出資建設(shè)養(yǎng)老院等設(shè)施，在竣工并完成驗(yàn)收后，投資人在一定期限內(nèi)負(fù)責(zé)設(shè)施的維護(hù)和更新，政府以租賃方式獲得養(yǎng)老設(shè)施的使用權(quán)，以租賃費(fèi)支付投資人建設(shè)、維護(hù)成本及回報(bào)。同時(shí)，政府以租賃經(jīng)營(yíng)的方式將該養(yǎng)老設(shè)施租賃給運(yùn)營(yíng)單位使用，或者以委托運(yùn)營(yíng)的方式交由運(yùn)營(yíng)單位運(yùn)營(yíng)，視情況以降低租金方式或按養(yǎng)老院實(shí)際入住人數(shù)給予補(bǔ)貼，使運(yùn)營(yíng)者在提供高性價(jià)比服務(wù)的同時(shí)也能獲得合理的收益。這種模式的主要優(yōu)點(diǎn)是專(zhuān)業(yè)運(yùn)作，解決了養(yǎng)老服務(wù)所需的儀器儀表的專(zhuān)業(yè)維護(hù)問(wèn)題，同時(shí)能夠在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)平滑政府投入的現(xiàn)金流。政府可以從一些有融資需求和服務(wù)需求的單體項(xiàng)目著手進(jìn)行試點(diǎn)，形成經(jīng)驗(yàn)后再逐步加以推廣。

　　結(jié)語(yǔ)

　　雖然目前尚無(wú)成熟案例可循用，但是PPP模式引導(dǎo)社會(huì)資本發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是有必要、有空間的。同時(shí)，PPP模式應(yīng)該理解為一個(gè)敞口的概念，已經(jīng)有BOT、TOT等相對(duì)成熟的模式和經(jīng)驗(yàn)，我們要在此基礎(chǔ)上不斷去創(chuàng)新、去發(fā)展，找出真正符合實(shí)際需求的發(fā)展方式。

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