地下綜合管廊建設(shè)的PPP模式探討

發(fā)布日期：2015-08-17來源：君澤君論編輯：宋珍珍

[摘要]

　　一、地下綜合管廊建設(shè)進(jìn)入高速期

　　地下綜合管廊，又稱“共同溝”，即在城市地下建設(shè)一個隧道空間，將水、電、氣、熱、通訊等各類市政管線有機(jī)綜合集約化地鋪設(shè)在同一條隧道內(nèi)，并進(jìn)行集中管理的市政基礎(chǔ)設(shè)施。建設(shè)地下綜合管廊的目標(biāo)是對地下空間實行統(tǒng)一規(guī)劃，根據(jù)各管線單位的需求對各種管線進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)及后期的統(tǒng)一管理。

　　2015年8月10日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2015]61號，“《指導(dǎo)意見》”)，部署推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)工作。《指導(dǎo)意見》從統(tǒng)籌規(guī)劃、有序建設(shè)、嚴(yán)格管理和支持政策等四方面提出了十項具體措施，包括編制專項規(guī)劃、完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、劃定建設(shè)區(qū)域、明確實施主體、確保質(zhì)量安全、明確入廊要求、實行有償使用、提高管理水平、加大政府投入、完善融資支持等，目標(biāo)是到2020年建成一批具有國際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運(yùn)營。

　　《指導(dǎo)意見》的一大亮點(diǎn)是明確管線原則上應(yīng)地下鋪設(shè)，并鼓勵社會資本進(jìn)入?！吨笇?dǎo)意見》提出，從2015年起，城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)域的新建道路要根據(jù)功能需求，同步建設(shè)地下綜合管廊;老城區(qū)要結(jié)合舊城更新、道路改造、河道治理、地下空間開發(fā)等，因地制宜、統(tǒng)籌安排地下綜合管廊建設(shè)。鼓勵由企業(yè)投資建設(shè)和運(yùn)營管理地下綜合管廊，創(chuàng)新投融資模式，推廣運(yùn)用政府和社會資本合作(PPP)模式，通過特許經(jīng)營、投資補(bǔ)貼、貸款貼息等形式，鼓勵社會資本組建項目公司參與城市地下綜合管廊建設(shè)和運(yùn)營管理，優(yōu)化合同管理，確保項目合理穩(wěn)定回報。優(yōu)先鼓勵入廊管線單位共同組建或與社會資本合作組建股份制公司，或在城市人民政府指導(dǎo)下組成地下綜合管廊業(yè)主委員會，公開招標(biāo)選擇建設(shè)和運(yùn)營管理單位。積極培育大型專業(yè)化地下綜合管廊建設(shè)和運(yùn)營管理企業(yè)，支持企業(yè)跨地區(qū)開展業(yè)務(wù)，提供系統(tǒng)、規(guī)范的服務(wù)。

　　《指導(dǎo)意見》的另一亮點(diǎn)是明確了入廊要求和有償使用原則?！吨笇?dǎo)意見》要求，已建設(shè)地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)的所有管線必須入廊;既有管線應(yīng)根據(jù)實際情況逐步有序遷移至地下綜合管廊。入廊管線單位應(yīng)向地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營單位交納入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)，具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)籌考慮建設(shè)和運(yùn)營、成本和收益的關(guān)系，由地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營單位與入廊管線單位根據(jù)市場化原則共同協(xié)商確定。在地下綜合管廊運(yùn)營初期不能通過收費(fèi)彌補(bǔ)成本的，地方人民政府視情給予必要的財政補(bǔ)貼。

　　《指導(dǎo)意見》出臺前不久，國務(wù)院總理李克強(qiáng)亦在其主持的國務(wù)院常務(wù)會議上著重說明了地下綜合管廊建設(shè)的重要性。該次國務(wù)院常務(wù)會議指出，要從我國國情出發(fā)，借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗，在城市建造用于集中鋪設(shè)電力、通信、廣電、給排水、熱力、燃?xì)獾仁姓芫€的地下綜合管廊，作為國家重點(diǎn)支持的民生工程，逐步消除“馬路拉鏈”、“空中蜘蛛網(wǎng)”等問題，用好地下空間資源，打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動力。同時，要創(chuàng)新投融資機(jī)制，在加大財政投入的同時，通過特許經(jīng)營、投資補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，鼓勵社會資本參與管廊建設(shè)和運(yùn)營管理。入廊管線單位應(yīng)交納適當(dāng)?shù)娜肜荣M(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)，確保項目合理穩(wěn)定回報。發(fā)揮開發(fā)性金融作用，將管廊建設(shè)列入專項金融債支持范圍，支持管廊建設(shè)運(yùn)營企業(yè)通過發(fā)行債券、票據(jù)等融資。

　　在《指導(dǎo)意見》及國務(wù)院常務(wù)會議力推地下綜合管廊建設(shè)之前，今年4月，財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部已經(jīng)公布了2015年地下綜合管廊試點(diǎn)城市名單，包括包頭、沈陽、哈爾濱、蘇州、廈門、十堰、長沙、海口、六盤水、白銀等十個城市。根據(jù)《關(guān)于開展中央財政支持地下綜合管廊試點(diǎn)工作的通知》(財建[2014]839號)，中央財政對地下綜合管廊試點(diǎn)城市給予專項資金補(bǔ)助，一定三年，具體補(bǔ)助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年5億元，省會城市每年4億元，其他城市每年3億元。對采用PPP模式達(dá)到一定比例的，將按上述補(bǔ)助基數(shù)獎勵10%。

　　今年3月，國務(wù)院發(fā)展改革委辦公廳發(fā)布了《城市地下綜合管廊建設(shè)專項債券發(fā)行指引》，鼓勵各類企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券、項目收益?zhèn)⒖衫m(xù)期債券等專項債券，募集資金用于城市地下綜合管廊建設(shè)。

　　上述一系列的政策支持，極大推動了地下綜合管廊建設(shè)采用PPP模式的探索和實踐。

　　與我國傳統(tǒng)直埋的管線埋設(shè)方式相比，地下綜合管廊建設(shè)具有以下顯著的優(yōu)點(diǎn)：

　　1、有利于城市地下空間的合理規(guī)劃利用，使之更加集約化，可以根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃為地下市政管線的遠(yuǎn)期擴(kuò)容提前預(yù)留空間。

　　2、地下綜合管廊建成后，可以避免傳統(tǒng)直埋方式下因管線擴(kuò)容、維修等反復(fù)開挖道路的額外施工浪費(fèi)，減少環(huán)境污染;同時，綜合管廊避免了管線直接與土壤和地下水接觸，延長了管線使用的壽命，降低成本。從長期看，經(jīng)濟(jì)效益明顯。

　　二、地下綜合管廊建設(shè)的PPP模式探討

　　地下綜合管廊產(chǎn)生的效益雖然很高，在我國發(fā)展也有二十多年的歷史，但是并沒有大規(guī)模的建設(shè)，主要有以下兩方面原因：

　　1、資金成本巨大

　　建設(shè)地下綜合管廊與傳統(tǒng)的管線鋪設(shè)方式相比，地下綜合管廊的前期一次性建設(shè)費(fèi)用比傳統(tǒng)直埋形式的建設(shè)成本高出近一倍[1]，后期的運(yùn)營管理費(fèi)用也高，且收益模式不明確。

　　2、缺乏法律監(jiān)管

　　長期以來，我國市政管線已經(jīng)形成了獨(dú)立建設(shè)、獨(dú)立管理的格局，這種模式與傳統(tǒng)的直埋方式相適應(yīng)，但對地下綜合管廊則要求管線能夠統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理。我國對管線單位開挖道路暫未有嚴(yán)格的法律限制，且對地下綜合管廊的建設(shè)和管理的法律法規(guī)也不健全，對于產(chǎn)權(quán)歸屬、成本分?jǐn)?、費(fèi)用收取等與管廊運(yùn)營直接相關(guān)的重要問題都沒有規(guī)定，并無強(qiáng)制規(guī)定要求管線單位必須采用公共管廊埋線，這也造成了管線單位“各自為政”自行鋪設(shè)的局面。而剛出臺的《指導(dǎo)意見》要求各行業(yè)主管部門和有關(guān)企業(yè)要積極配合政府做好管線入廊工作，并且為不入廊者設(shè)置審批屏障，這便極大地保障了地下綜合管廊建成后的有效性。

　　自2014年以來，國家力推PPP模式，陸續(xù)出臺了包括《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等一系列的法規(guī)及政策。在PPP模式下，政府部門通過市場競爭機(jī)制引入社會資本，有利于解決政府的資金緊缺;同時，政府負(fù)責(zé)公共產(chǎn)品和服務(wù)的價格和質(zhì)量監(jiān)督，使得政府能夠通過有限的財政資金提供更多、更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

　　地下綜合管廊屬于市政基礎(chǔ)設(shè)施。從PPP的角度看，如果要確保投資人的合理回報，需要考慮建設(shè)成本、運(yùn)營成本與管廊收入的平衡。從地下綜合管廊的項目特點(diǎn)及現(xiàn)金流量分析，由于城市綜合管網(wǎng)建設(shè)前期需要大量資金的投入，而向用戶——水、電、煤氣等運(yùn)營企業(yè)收取的租用費(fèi)用不宜過高(否則運(yùn)營企業(yè)沒有動力進(jìn)入綜合管網(wǎng))[2]，故我們理解，使用者(管線單位)付費(fèi)不足以覆蓋地下綜合管廊的建設(shè)成本，地下綜合管廊項目屬于使用者付費(fèi)及政府提供可行性缺口補(bǔ)貼的準(zhǔn)經(jīng)營性項目。

　　根據(jù)我們在PPP項目中的操作經(jīng)驗，地下綜合管廊建設(shè)若采用PPP模式運(yùn)作，可以通過以下幾種模式進(jìn)行：

　　1、BOT模式(建設(shè)-運(yùn)營-移交)

　　在BOT模式下，政府與社會投資人簽訂BOT協(xié)議，由社會投資人設(shè)立項目公司(“項目公司”)具體負(fù)責(zé)地下綜合管廊的設(shè)計、投資、建設(shè)、運(yùn)營，并在運(yùn)營期滿后將管廊無償移交給政府或政府指定機(jī)構(gòu)。運(yùn)營期內(nèi)，政府授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，項目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)向管線單位收取租賃費(fèi)用，并由政府每年度根據(jù)項目的實際運(yùn)營情況進(jìn)行核定并通過財政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予項目公司可行性缺口補(bǔ)助。

　　其中，項目公司向管線單位收取的租賃費(fèi)用可以包括兩方面[3]：一是管廊的空間租賃費(fèi)用，如電力單位等管線鋪設(shè)專業(yè)性要求較高的，可以租用管廊的空間，自行鋪設(shè)和管理管線;二是管線的租賃費(fèi)用，如供水、供熱等單位可直接租用管廊內(nèi)已經(jīng)鋪設(shè)好的管線進(jìn)行使用，由項目公司進(jìn)行維護(hù)和管理。

　　具體模式如下圖所示：

　　2、TOT模式

　　對于政府現(xiàn)有的存量項目，可以采用TOT模式進(jìn)行運(yùn)作。在TOT模式下，政府將項目有償轉(zhuǎn)讓予項目公司，并授予項目公司一定期限的特許經(jīng)營權(quán)，特許期內(nèi)項目公司向管線單位收取租賃費(fèi)、并由政府提供可行性缺口補(bǔ)助，特許期滿項目公司再將管廊移交予政府或政府指定機(jī)構(gòu)。具體模式與BOT類似。

　　3、BOO模式(建設(shè)-擁有-運(yùn)營)

　　在BOO模式下，政府與社會投資人簽訂BOO協(xié)議，由社會投資人設(shè)立項目公司具體負(fù)責(zé)地下綜合管廊的設(shè)計、投資、建設(shè)、運(yùn)營，政府同時授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，項目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)向管線單位收取租賃費(fèi)用，并由政府向其提供可行性缺口補(bǔ)助。特許期滿后地下綜合管廊的產(chǎn)權(quán)屬于項目公司所有，項目公司可以通過法定程序再次獲得特許經(jīng)營權(quán)，或?qū)⒐芾瘸鲎庥杵渌偟锰卦S經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營者。

　　4、BLT模式(建設(shè)-租賃-移交)

　　在BLT模式下，政府與社會投資人簽訂BLT協(xié)議，由社會投資人設(shè)立項目公司具體負(fù)責(zé)地下綜合管廊的設(shè)計、投資、建設(shè)，建成后由項目公司租賃予政府或其指定實體，由政府負(fù)責(zé)經(jīng)營和管理，政府向項目公司支付租賃費(fèi)用。租賃期滿后，項目公司將管廊移交給政府或政府指定機(jī)構(gòu)。具體模式如下圖所示：

　　在國務(wù)院最新規(guī)定出臺之前，BLT模式有其適用空間。但在最新的政策環(huán)境下，如果出租給政府，政府收取入廊費(fèi)，則和現(xiàn)有的規(guī)定沖突。

　　三、示范項目

　　2014年11月，財政部公布30個PPP示范項目，其中包含一個地下綜合管廊的PPP項目——河北石家莊正定新區(qū)綜合管廊項目，項目類型為存量。從公開信息來看，正定新區(qū)的綜合管廊既包括已建成的部分，也包括新建的部分。2015年7月，正定新區(qū)綜合管廊項目發(fā)布了競爭性磋商的資格預(yù)審公告;目前，該項目已進(jìn)入社會投資人資格預(yù)審結(jié)果公示階段。

　　根據(jù)公開發(fā)布的資格預(yù)審公告，正定新區(qū)綜合管廊項目將通過競爭性磋商方式選定社會投資人，提供投資、建設(shè)及運(yùn)營地下綜合管廊服務(wù)，由社會投資人與石家莊正定新區(qū)管理委員會簽訂《石家莊正定新區(qū)地下綜合管廊PPP項目特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議》，特許經(jīng)營期限為30年(含建設(shè)期2-3年)，社會投資人以收取租賃費(fèi)獲取投資回報。

　　最終正定新區(qū)綜合管廊PPP項目如何落地實施，我們將拭目以待。

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