PPP漫談

發(fā)布日期：2015-08-18來(lái)源：國(guó)家發(fā)展改革委編輯：宋珍珍

[摘要]

　　最近，很多人都在熱議一個(gè)新鮮而奇特的外來(lái)名詞——PPP，也就是傳說(shuō)中的政府和社會(huì)資本合作。關(guān)注我們的朋友們會(huì)發(fā)現(xiàn)，最近半年多來(lái)，發(fā)改委還特意為此印發(fā)了一大堆的政策文件：

　　這又是意見(jiàn)，又是通知，又是辦法，還有個(gè)什么項(xiàng)目庫(kù)的，被搞暈了吧?!不過(guò)話說(shuō)回來(lái)，PPP到底是個(gè)啥啊?發(fā)改委憑啥為這個(gè)叫PPP的新鮮事物花這么多功夫啊?!

　　PPP是個(gè)啥?

　　PPP是英文“Public-Private Partnerships”的簡(jiǎn)寫，中文版正式名稱叫“政府和社會(huì)資本合作”，不過(guò)也有人叫它“公私合伙制”或者“政企合作”。簡(jiǎn)單的說(shuō)，就是指政府通過(guò)與社會(huì)資本建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。這里的社會(huì)資本，按照發(fā)改委發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》里說(shuō)的，就是指符合條件的國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營(yíng)主體。

　　關(guān)于PPP的定義，現(xiàn)在也是眾說(shuō)紛紜。因?yàn)镻PP本身是一個(gè)意義非常寬泛的概念，要想使世界各國(guó)對(duì)PPP的確切內(nèi)涵達(dá)成共識(shí)是非常困難的。不過(guò)，綜合各個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織對(duì)PPP的理解來(lái)看，PP大致可以分為廣義和狹義兩個(gè)概念：

　　什么?!越看越糊涂了，好吧，再教你幾招PPP分辨大法：

　　無(wú)論是廣義還是狹義，PPP本質(zhì)上是政府和社會(huì)資本為基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)而達(dá)成的長(zhǎng)期合同關(guān)系，政府由在傳統(tǒng)方式下公共設(shè)施和服務(wù)的提供者變成了規(guī)制者、合作者、購(gòu)買者和監(jiān)管者。因此，正確理解PPP的定義，需要做到以下三步：

　　以發(fā)改委對(duì)PPP的官方解釋為例——政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系(國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》)。在這種模式下，社會(huì)資本負(fù)責(zé)通過(guò)履行雙方PPP合同中規(guī)定的責(zé)任，通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”來(lái)獲得合理的投資回報(bào)，政府部門則負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)資本提供的公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，來(lái)保證公共利益的最大化。

　　都有啥樣的PPP?

　　由于PPP的形式多種多樣，PPP 的分類也沒(méi)有一個(gè)完全統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。為了方便大家理解，總體來(lái)說(shuō)(按照PPP廣義概念)，PPP可以分為外包類、特許經(jīng)營(yíng)類和私有化類三類，社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)依次遞增。

　　外包類：社會(huì)資本只承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)、維護(hù)等過(guò)程中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)，政府為其提供的產(chǎn)品或服務(wù)付費(fèi)。在這類合作中，社會(huì)資本對(duì)政府提供的服務(wù)就是比較單純的商業(yè)價(jià)值交換行為，既不涉及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，也不參與對(duì)項(xiàng)目收益的分享，項(xiàng)目投資和經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)完全由政府承擔(dān)。

　　特許經(jīng)營(yíng)類：這一類PPP項(xiàng)目以向社會(huì)資本授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為特征，社會(huì)資本參與的項(xiàng)目環(huán)節(jié)要明顯多于外包類，一般都涉及項(xiàng)目的投資或運(yùn)營(yíng)，在此過(guò)程中政府和社會(huì)資本需要共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。參與項(xiàng)目的相關(guān)政府機(jī)構(gòu)需要協(xié)調(diào)社會(huì)資本的收益性和項(xiàng)目整體的公益性之間的關(guān)系，就是說(shuō)，既要讓社會(huì)資本能夠獲得合理的收入，又要保證社會(huì)公眾的公共權(quán)益。另外，特許經(jīng)營(yíng)類PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目資產(chǎn)一般在特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束之后移交回政府。

　　私有化類：社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，也承擔(dān)全部的風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目所有權(quán)永久歸社會(huì)資本所有，不需交回。與普通競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的公私合作不同，私有化類PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本在項(xiàng)目定價(jià)和服務(wù)質(zhì)量等方面需要接受政府的監(jiān)管，以保證公共利益不受損害，這也是私有化類PPP 項(xiàng)目中政府作用的體現(xiàn)。

　　上述三大類PPP的合作模式在具體的運(yùn)用中又衍生出更多的細(xì)分合作類型。以PPP實(shí)踐中較為普遍的特許經(jīng)營(yíng)類為例，比較典型的PPP模式有TOT、BOT 及以PFI為代表的其他形式。

　　TOT

　　TOT是一種通過(guò)政府出售現(xiàn)有資產(chǎn)獲得資金，以進(jìn)行新建項(xiàng)目融資的融資方式。在這種模式下，首先由社會(huì)資本購(gòu)買某項(xiàng)資產(chǎn)(一般是政府的公益性資產(chǎn))的全部或部分產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，然后，社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行更新或擴(kuò)建，在約定的時(shí)間內(nèi)通過(guò)對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)來(lái)收回全部投資并取得合理的回報(bào)，特許期結(jié)束后，社會(huì)資本將所得到的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償移交給政府。

　　TOT主要針對(duì)的是已經(jīng)存在的基礎(chǔ)設(shè)施。

　　BOT

　　BOT是指政府通過(guò)特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)社會(huì)資本進(jìn)行項(xiàng)目(主要是基礎(chǔ)設(shè)施和自然資源開發(fā))的融資、設(shè)計(jì)、建造、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)，并在規(guī)定的特許期內(nèi)(通常為10~30年)運(yùn)營(yíng)該項(xiàng)目，由此回收項(xiàng)目的投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)等成本，并獲得合理的回報(bào)，特許期滿后項(xiàng)目將移交(一般是免費(fèi))給政府。在我國(guó)，BOT是政府通過(guò)與外企、私企或央企、國(guó)企(主要從上世紀(jì)90年代后期起)簽訂特許權(quán)協(xié)議，吸引社會(huì)資本，加快國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種手段，所以也常稱作“特許權(quán)/特許經(jīng)營(yíng)招標(biāo)”或“法人招標(biāo)”。

　　BOT主要針對(duì)的是已規(guī)劃但還未建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施，社會(huì)資本從建設(shè)期開始介入，需要承擔(dān)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、融資的大部分風(fēng)險(xiǎn)。

　　PFI

　　PFI模式起源于英國(guó)，是BOT之后又一優(yōu)化和創(chuàng)新的公共項(xiàng)目融資模式。采用這種模式時(shí)，政府發(fā)起項(xiàng)目，由社會(huì)資本進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，并按事先的規(guī)定提供所需的服務(wù)，政府在合同期限內(nèi)因使用社會(huì)資本提供的設(shè)施而向其付款，在合同結(jié)束時(shí)，根據(jù)原合同規(guī)定，有關(guān)資產(chǎn)的所有權(quán)或留給社會(huì)資本，或交回公共部門。

　　PFI模式是英國(guó)發(fā)展PPP中一個(gè)比較有代表性的合作形式。該模式從項(xiàng)目的規(guī)劃階段開始就有社會(huì)資本的參與，更加完善了項(xiàng)目立項(xiàng)的可行性。另外，相比其他PPP模式，PFI模式的區(qū)別，一方面，政府采用此模式的目的在于獲得有效的服務(wù)，而并非旨在最終的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的所有權(quán)。另一方面，政府是否為項(xiàng)目買單，也是PFI區(qū)別于其他PPP模式的關(guān)鍵。

　　(本文部分資料參考了北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資公司王灝、清華大學(xué)王守清、中金公司的相關(guān)文獻(xiàn)以及互聯(lián)網(wǎng))

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