2015年已發(fā)地方政府債券的規(guī)模和結(jié)構(gòu)分析

發(fā)布日期：2015-09-11來(lái)源：新世紀(jì)評(píng)級(jí)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　近日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)審議決定，批準(zhǔn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》(下稱議案)。在這份議案中，財(cái)政部確 認(rèn)了兩塊內(nèi)容：一是最終甄別確認(rèn)的2014年末地方政府債務(wù)余額，二是今年全國(guó)“兩會(huì)”上由全國(guó)人大批準(zhǔn)的2015年地方政府債務(wù)新增限額。

　　一、議案通過(guò)的影響和意義

　　議案確認(rèn)2015年地方政府債務(wù)限額為16萬(wàn)億元，預(yù)計(jì)債務(wù)率為86%，2015年新增地方債6000億元，這表明截至2014年底政府性債務(wù) 規(guī)模達(dá)到 15.4萬(wàn)億。其次，經(jīng)全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，下達(dá)了6000億元新增地方政府債券和3.2萬(wàn)億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度。在此之前，3月12日， 財(cái)政部首次確認(rèn)地方債務(wù)置換額度為1萬(wàn)億;6月10日，財(cái)政部確認(rèn)第二批地方債務(wù)置換額度同樣為1萬(wàn)億。這意味中央財(cái)政又增加了1.2萬(wàn)億元地方政府債券 置換存量債務(wù)額度。

　　首先，地方政府存量債務(wù)是指新預(yù)算法實(shí)施之前形成的債務(wù)，發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)是規(guī)范地方政府債券管理的既定政策安排。地方政府債務(wù)置 換是指在財(cái)政部甄別存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，把原來(lái)地方政府的短期、高息債務(wù)換成中長(zhǎng)期、低成本的地方政府債券。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、地方財(cái)政收入增速持續(xù)放 緩，進(jìn)行地方政府債務(wù)置換，有利于優(yōu)化地方政府債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低債務(wù)融資成本，規(guī)范地方政府融資行為，化解短期債務(wù)集中償付風(fēng)險(xiǎn)，有利于穩(wěn)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā) 展。

　　其次，議案的通過(guò)表明2015年地方債置換總量確定，第三批1.2萬(wàn)億的置換額度也未超出市場(chǎng)預(yù)期太多，盡管地方債新增巨量供給將對(duì)利率債構(gòu)成沖擊，短期會(huì)有波動(dòng)，但長(zhǎng)期影響不大。

　　再次，存量和新增兩類債務(wù)限額的出爐，意味著地方政府過(guò)去數(shù)十年積累的存量債務(wù)和未來(lái)每年允許產(chǎn)生的增量債務(wù)，都將被嚴(yán)格鎖定。地方政府債務(wù)將 嚴(yán)格施行限額管理，即地方債務(wù)的余額需在審計(jì)結(jié)果基礎(chǔ)上加上當(dāng)年赤字進(jìn)行債務(wù)上限的限額管理，因而未來(lái)地方債的發(fā)行速度與債務(wù)到期節(jié)奏、到期量有關(guān)，各省 可在限額內(nèi)自主發(fā)債，限額管理將約束地方債無(wú)序擴(kuò)張，使得債務(wù)管理規(guī)范化。

　　最后，明確了建立公開(kāi)完善的地方政府債務(wù)考核評(píng)價(jià)制度的重要性。規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，要建立健全公開(kāi)透明的風(fēng)險(xiǎn)防控指標(biāo)體系和考核問(wèn)責(zé)機(jī)制。加快地方政府債券的評(píng)級(jí)制度建設(shè)，形成市場(chǎng)對(duì)地方政府發(fā)行債券的約束機(jī)制。

　　二、目前地方債發(fā)行整體狀況

　　截至，2015年8月28日，地方債共發(fā)行518只，合計(jì)1.87萬(wàn)億。自江蘇省5月18日公開(kāi)發(fā)行第一只地方政府債券以來(lái)，截至到2015年8月28日，我國(guó)地方政府發(fā)行了地方債518只，共計(jì)18743.54億元。

　　地方債發(fā)行規(guī)模經(jīng)歷了一個(gè)先升后降，然后逐漸平穩(wěn)的過(guò)程。從5月18日到8月28日共15周，我們先來(lái)看一下這段時(shí)間地方債發(fā)行規(guī)模的變化趨 勢(shì)。地方債發(fā)行規(guī)模經(jīng)歷了一個(gè)先升后降，然后逐漸平穩(wěn)的過(guò)程。從第1周到第5周，地方債發(fā)行量飛快增長(zhǎng)，到第5周規(guī)模達(dá)到最大2325億元;第6周很快降 到1316億元，后面發(fā)行規(guī)模波動(dòng)不大，不考慮第1周的情況，第13周發(fā)行量最小，為627億元。

　　圖1：:地方債發(fā)行規(guī)模變化趨勢(shì)

　　表1：各周地方債發(fā)行規(guī)模

時(shí)間	發(fā)行量（億元）	時(shí)間	發(fā)行量（億元）	時(shí)間	發(fā)行量（億元）
第1周	581	第6周	1316	第11周	972
第2周	760	第7周	1007	第12周	1324
第3周	1490	第8周	1433	第13周	627
第4周	2088	第9周	1545	第14周	1435
第5周	2325	第10周	816	第15周	1005

　　按債券類型來(lái)分，一般債券發(fā)行15591億元，專項(xiàng)債券發(fā)行3152.54億元。一般債券是指為沒(méi)有收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)主 要以一般公共預(yù)算收入還本付息的政府債券;專項(xiàng)債券是指為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息 的政府債券。至8月28日，一般債券共發(fā)行343只，占比66.22%，合計(jì)發(fā)行15591億元，占比83.18%，平均每只一般債45.45億元;專項(xiàng) 債一共發(fā)行 175只，占比33.78%，合計(jì)發(fā)行3152.54億元，占比16.82%，平均每只一般債18.01億元，專項(xiàng)債的平均發(fā)行規(guī)模明顯小于一般債。

　　按發(fā)行方式來(lái)分，公開(kāi)發(fā)行的債券規(guī)模為14069.37億元，定向發(fā)行的債券規(guī)模為4774.17億元。5月12日，財(cái)政部、人民銀行和銀監(jiān)會(huì) 共同下發(fā)《關(guān)于2015年采用定向承銷方式發(fā)行地方政府債券的有關(guān)事宜的通知》。截至8月28日，兩種發(fā)行方式中，公開(kāi)發(fā)行的地方債共有286只，占比 71.3%，合計(jì)發(fā)行14069.37億元，占比76.16%，平均每只公開(kāi)發(fā)行的地方債規(guī)模為49.19億元;定向承銷方式發(fā)行的地方債共有232只， 總占比 44.88%，合計(jì)發(fā)行4774.17億元，占比23.84%，平均每只定向承銷發(fā)行的地方債規(guī)模為20.58億元。

　　從發(fā)行年限來(lái)看，5年期發(fā)行量最大。從債券發(fā)行的只數(shù)來(lái)看，一年期的債券僅有兩只，為安徽省所發(fā)行，其余年限的債券，3年期，5年期，7年期和 10年期約各占四分之一強(qiáng)，3年期債券最少，為113只，5年期的債券發(fā)行最多，為141只。從債券發(fā)行的規(guī)模來(lái)看，不考慮一年期的情況下，5年期的發(fā)行 規(guī)模最大，約占31.62%，3年期的發(fā)行規(guī)模最小，約占15.25%。

　　圖2:截至2015年8月28日地方債年限統(tǒng)計(jì)分析

　　表2：截至2015年8月28日地方債年限統(tǒng)計(jì)分析

債券年限	債券規(guī)模（億元）	規(guī)模占比	債券只數(shù)	債券只數(shù)占比
1年期	12.22	0.07%	2	0.39%
3年期	2855	15.25%	113	21.81%
5年期	5920.27	31.62%	141	27.22%
7年期	5241	27.99%	130	25.10%
10年期	4694.7	25.07%	132	25.48%

　　三、目前各省市地方債置換進(jìn)度

　　根據(jù)相關(guān)文件規(guī)定，地方債的發(fā)行主體包括31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)政府和5個(gè)計(jì)劃單列市政府，截至8月28日，絕大部分主體都已經(jīng)發(fā)債，僅有 2個(gè)主體尚未發(fā)行地方債，是西藏藏族自治區(qū)和深圳市。其中，湖北省發(fā)行規(guī)模最大，達(dá)到1407.7億元，此外，浙江省、山東省和江蘇省的地方債發(fā)行規(guī)模也 突破千億規(guī)模，分別達(dá)到了1373.1億元，1252.88億元和1133.04億元。

　　圖3:截至到2015年8月28日各省市地方債發(fā)行規(guī)模

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　　按照有關(guān)規(guī)定，置換債券資金必須用于償還審計(jì)確定的截至2013年6月30日政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中2015年到期的債務(wù)本金，地方政府已經(jīng)安排其他資金償還的，可以用于償還審計(jì)確定的政府負(fù)有償還責(zé)任的其他債務(wù)本金;優(yōu)先

　　圖4:2015年到期的負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)規(guī)模

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　　置換高息債務(wù);不得用于償還應(yīng)由企事業(yè)單位等自身收益償還的債務(wù);不得用于付息，不得用于經(jīng)常性支出。截至2013年6月30日的各省市地方政 府債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，江蘇省截至2015年的到期償還地方性債務(wù)最多，達(dá)1504.58億元，而湖北省、浙江省和廣東省的負(fù)債規(guī)模也高達(dá)千億以上，四川省 的2015到期應(yīng)償債務(wù)總額也近千億。部分省市地方債發(fā)行規(guī)模已超出2015年負(fù)有償還責(zé)任的地方債額度。將各省市已發(fā)行的地方債與2015年到期償還債 務(wù)進(jìn)行對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)不少省市的地方債發(fā)行規(guī)模已經(jīng)超出了2015年其政府性債務(wù)中到期應(yīng)償還額度，其中表現(xiàn)比較突出的有河北省、浙江省、山東省、湖北省 和陜西省。盡管這些地方債并非全部是置換債券，但是，從某種程度上來(lái)講，這表明通過(guò)債務(wù)置換減輕地方政府償債壓力、緩釋財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的目的初步達(dá)到。

　　圖5：各省市已發(fā)行的地方債與2015年到期償還債務(wù)進(jìn)行對(duì)比

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　　表3：地方債發(fā)行規(guī)模超出2015年到期償還債務(wù)的省市

省市	2015年到期償還債務(wù)（億元）	截至月28日已發(fā)行地方債（億元）
天津市	334.2	453
河北省	606.74	855.81
遼寧省	761.96	799.07
浙江省	967.97	1373.1
安徽省	598.38	763.63
江西省	445.1	493.64
山東省	783.7	1252.88
湖北省	1113.82	1407.7
重慶市	615.66	824
陜西省	437.9	692
甘肅省	244.03	375.44
青海省	136.61	299
寧夏回族自治區(qū)	70.63	83.81

　　議案通過(guò)，今年下達(dá)的地方政府存量債務(wù)額度為3.2萬(wàn)億元以及6000億元新增地方政府債券，2015年地方政府債券凈發(fā)行量達(dá)到3.8萬(wàn)億 元。再加上今年地方政府債券的到期量為1714億元，則今年的發(fā)行額度為3.97萬(wàn)億元。截至到8月28日已發(fā)行地方債約1.87萬(wàn)億，則在2015年剩 下的四個(gè)月中，需要發(fā)行的地方債務(wù)規(guī)模為2.1萬(wàn)億元，平均下來(lái)每個(gè)月需要發(fā)行地方債約5千億。從前面三個(gè)半月發(fā)行約1.87萬(wàn)億的速度來(lái)看，完成 2015年的地方債發(fā)行任務(wù)并不困難。

　　總的來(lái)看，目前我國(guó)地方政府債務(wù)置換在有條不紊的進(jìn)行，已初步達(dá)到了債務(wù)置換緩釋償付壓力，防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的目的。議案的獲批意味著我 國(guó)依法啟動(dòng)了對(duì)地方政府債務(wù)的限額管理，為地方政府舉借債務(wù)設(shè)立了“天花板”，嚴(yán)格規(guī)范地方政府的舉債行為，也表明了國(guó)務(wù)院財(cái)政部嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的 決心。

　　附錄：截至2015年8月28日各省市地方債置換進(jìn)度情況

省市	2015年到期償還債務(wù)（億元）	截至8月28日已發(fā)行地方債（億元）
北京市	933.58	608
天津市	334.2	453
河北省	606.74	855.81
山西省	225.39	195.99
內(nèi)蒙古自治區(qū)	450.1	319.26
遼寧省	761.96	799.07
吉林省	430.15	300.57
黑龍江省	277.94	243.01
上海市	914.09	642
江蘇省	1504.58	1133.04
浙江省	967.97	1373.1
安徽省	598.38	763.63
江西省	445.1	493.64
福建省	507.63	462.63
山東省	783.7	1252.88
河南省	636.27	424
湖北省	1113.82	1407.7
湖南省	567.72	545.22
廣東省	1037.22	808.27
廣西壯族自治區(qū)	425.95	62.72
海南省	148.86	135.8
重慶市	615.66	824
四川省	1088.68	997.58
貴州省	890.03	796.39
云南省	620.87	458.7
陜西省	437.9	692
甘肅省	244.03	375.44
青海省	136.61	299
寧夏回族自治區(qū)	70.63	83.81
新疆維吾爾自治區(qū)	252.36	440

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