PPP定位臺(tái)(1-10)

發(fā)布日期：2015-12-25來源：上海東方環(huán)發(fā)律師事務(wù)所 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/易斌律師

　　PPP定位臺(tái)(一)

　　【風(fēng)起PPP】國(guó)務(wù)院2014年9月21日出臺(tái)國(guó)發(fā)【2014】(43)號(hào)文。改革了地方政府的舉債模式，廢除了地方政府融資性平臺(tái)公司為地方政府舉借新債的功能。立下了地方政府舉債的新規(guī)矩——發(fā)行政府債券或采取政府與社會(huì)資本合作方式。其中，政府與社會(huì)資本合作(Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP)是一種全新的運(yùn)作模式。在推進(jìn)過程中，眾說紛紜。何緣PPP生亂相?敬請(qǐng)關(guān)注【亂起紅墻】。

　　PPP定位臺(tái)(二)

　　【亂起紅墻】國(guó)務(wù)院各部委為了落實(shí)43號(hào)文的精神，也分別或聯(lián)合出臺(tái)了一系列政策?？v觀國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等當(dāng)時(shí)發(fā)布的有關(guān)PPP文件，很容易發(fā)現(xiàn)，各主體出臺(tái)的文件彼此存在沖突;不同層級(jí)的文件亦存在沖突;與現(xiàn)有的法律之間也存在沖突。有的沖突非常激烈，難以調(diào)和。其直接結(jié)果就是地方政府無所適從。如何打破這一僵局?筆者認(rèn)為:解鈴還須系鈴人。我們不妨看看PPP發(fā)動(dòng)者國(guó)務(wù)院，其所發(fā)布的國(guó)發(fā)【2014】43號(hào)文中的法律障礙。敬請(qǐng)關(guān)注【改革V違法】。

　　PPP定位臺(tái)(三)

　　【改革V違法】國(guó)發(fā)【2014】(43)號(hào)文全文僅有一處提到政府和社會(huì)資本合作模式。在概括性地點(diǎn)題之后，筆鋒一轉(zhuǎn)提出:“投資者按照市場(chǎng)化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的的公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)合作項(xiàng)目。”“政府對(duì)投資者或特別目的的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。”這一政策的出臺(tái)，直接擊穿《公司法》底線。公司制度的基礎(chǔ)是共同投資，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享利潤(rùn)。而政府和社會(huì)資本合作成立的特別目的的公司違背公司法基本原理，實(shí)踐中如何操作?敬請(qǐng)關(guān)注【改革與守法】

　　PPP定位臺(tái)(四)

　　【改革與守法】國(guó)發(fā)43文2014年9月21日出臺(tái)。時(shí)隔2日，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》。將PPP項(xiàng)目的宏觀管理、樹立全國(guó)示范項(xiàng)目、為地方提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)、與社會(huì)資本對(duì)接納入財(cái)政部工作范疇。同時(shí)要求各級(jí)財(cái)政部門履行PPP項(xiàng)目采購、篩選、選擇合作伙伴、制定合同文本、確定財(cái)政補(bǔ)貼、項(xiàng)目歸口管理、協(xié)調(diào)各部門工作等職能。最后，提出成立專門機(jī)構(gòu)，推進(jìn)PPP各項(xiàng)工作。由于財(cái)政部緊隨國(guó)務(wù)院發(fā)文，且首次對(duì)PPP做了較為系統(tǒng)的闡述，自然形成了專業(yè)優(yōu)勢(shì)地位。只是對(duì)國(guó)務(wù)院的訴求，一字不提。發(fā)改委會(huì)如何解讀?敬請(qǐng)關(guān)注【發(fā)改委之聲】

　　PPP定位臺(tái)(五)

　　【發(fā)改委之聲】如果說財(cái)政部發(fā)文跟的太緊，對(duì)國(guó)務(wù)院的創(chuàng)舉反應(yīng)不急。那么發(fā)改委的文件，就能夠比較準(zhǔn)確地解讀國(guó)務(wù)院的意圖。地方政府在學(xué)習(xí)、理解、落實(shí)國(guó)務(wù)院和財(cái)政部的文件過程中，都無法體會(huì)國(guó)務(wù)院的真實(shí)意圖。是國(guó)務(wù)院發(fā)出的重大改革信號(hào)，還是國(guó)務(wù)院之法律顧問對(duì)文件把關(guān)出現(xiàn)紕漏?各地都焦急地等待著發(fā)改委的具體指導(dǎo)。然則，發(fā)改委選擇了沉默。財(cái)政部反應(yīng)過來之后，嘎然而止，也不敢貿(mào)然出臺(tái)新的跟進(jìn)政策。PPP進(jìn)入真空期，如何破局?敬請(qǐng)關(guān)注【圍魏救趙】。

　　PPP定位臺(tái)(六)

　　【圍魏救趙】國(guó)務(wù)院43號(hào)文發(fā)出，很快發(fā)現(xiàn)諸事項(xiàng)中，唯有PPP項(xiàng)目沒有跟進(jìn)到位?；剡^神來意識(shí)到，該文對(duì)政府在PPP中的定位缺乏操作基礎(chǔ)。在各方沉默近二個(gè)月之時(shí)，國(guó)務(wù)院在國(guó)發(fā)【2014】(60)號(hào)文中再次提及PPP。在該文中，國(guó)務(wù)院也刻意回避43號(hào)文中提及的創(chuàng)舉，只是對(duì)PPP做了技術(shù)性描述。涉及 PPP項(xiàng)目適用范圍、采用標(biāo)準(zhǔn)合同文本、風(fēng)險(xiǎn)防范、退出機(jī)制等四個(gè)方面。值得法律人欣慰的是，在風(fēng)險(xiǎn)防范中特別提到了法律風(fēng)險(xiǎn)防范。從此文可以領(lǐng)會(huì)，因 PPP而動(dòng)搖《公司法》基礎(chǔ)，尚待時(shí)日。國(guó)務(wù)院有所松口，各部委有何響應(yīng)?敬請(qǐng)關(guān)注【忙中出錯(cuò)】。

　　PPP定位臺(tái)(七)

　　【忙中出錯(cuò)】國(guó)務(wù)院2014年11月16日發(fā)布國(guó)發(fā)【2014】(60)號(hào)文。財(cái)政部同月29日出臺(tái)財(cái)金【2014】113號(hào)文《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式指南(試行)的通知》，同月30日出臺(tái)財(cái)金【2014】112號(hào)文《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》。職業(yè)敏感發(fā)現(xiàn):財(cái)政部11 月29號(hào)發(fā)出的文號(hào)為財(cái)金【2014】113號(hào);11月30日發(fā)出的文號(hào)為財(cái)金【2014】112號(hào)。在此點(diǎn)出財(cái)政部的錯(cuò)誤，只是要說明，在PPP推進(jìn)過程中，國(guó)務(wù)院會(huì)錯(cuò)、財(cái)政部也會(huì)錯(cuò)。發(fā)改委如何?敬請(qǐng)關(guān)注【姍姍來遲】。

　　PPP定位臺(tái)(八)

　　【姍姍來遲】發(fā)改委于2014年12月2日出臺(tái)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》。這是發(fā)改委發(fā)出的第一份關(guān)于PPP的文件。全文對(duì)國(guó)務(wù)院43號(hào)文只字不提，僅提及落實(shí)國(guó)務(wù)院60號(hào)文要求。明確了PPP的實(shí)施主體為地方政府所屬的部門、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)行公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)。混同PPP 與BOT、BOOT、BOO等現(xiàn)有運(yùn)作模式的概念。附件中給出了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》。發(fā)改委的指導(dǎo)意見妥否?敬請(qǐng)關(guān)注【雙龍戲珠】

　　PPP定位臺(tái)(九)

　　【雙龍戲珠】通常對(duì)政府項(xiàng)目掌握生殺大權(quán)的發(fā)改委出文，就意味著項(xiàng)目進(jìn)入了可操作層面?？删驮诟鞯芈鋵?shí)發(fā)改委PPP要求，著手實(shí)施之際，財(cái)政部又出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》并附有《PPP項(xiàng)目合同指南》。此文晚于發(fā)改委的合同指南不足30天。地方政府突然意識(shí)到，發(fā)改委下發(fā)了 PPP指導(dǎo)意見與PPP通用合同指南。財(cái)政部也下發(fā)了PPP模式指南與PPP合同指南。相互比較不難發(fā)現(xiàn)，都為PPP指南，但指針確實(shí)不是一個(gè)朝向。差異究竟何在?敬請(qǐng)關(guān)注【發(fā)改委之PPP】。

　　PPP定位臺(tái)(十)

　　【發(fā)改委之PPP】坦率地說，發(fā)改委準(zhǔn)確地知道PPP為何物，也了解當(dāng)下政府投資項(xiàng)目的現(xiàn)狀。發(fā)改委知道按照國(guó)務(wù)院的要求將PPP落實(shí)到位，需要多少精通 PPP的人才、需要多大的工作量、需要?jiǎng)佣嗌偃说哪汤?。故發(fā)改委選擇了較為穩(wěn)妥的路徑，沿襲過去政府作為市場(chǎng)主體的操作模式，在地方政府尚不能完全把握 PPP究竟是何物的情況下，將PPP通解為政府與社會(huì)資本各種合作模式的總稱。如此一來，各級(jí)政府發(fā)改委官員自然成了PPP項(xiàng)目的專家，社會(huì)資本與政府各部委之間也輕車熟路、相安無事。實(shí)現(xiàn)了PPP軟著陸。但是總感覺與國(guó)務(wù)院43號(hào)文走味，缺少改革元素。財(cái)政部作何解?敬請(qǐng)關(guān)注【財(cái)政部之PPP】。

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