PPP定位臺(tái)（41-50）

發(fā)布日期：2015-12-29來(lái)源：上海東方環(huán)發(fā)律師事務(wù)所編輯：宋珍珍

[摘要]

文/易斌

　　PPP定位臺(tái)(四十一)

　　【財(cái)政制度】財(cái)政承受能力論證，使財(cái)政部獲得了項(xiàng)目進(jìn)入PPP庫(kù)的入口審核權(quán)。PPP項(xiàng)目的各項(xiàng)開(kāi)支，都應(yīng)當(dāng)按照財(cái)務(wù)核算制度，納入政府年度預(yù)算，體現(xiàn)在政府的財(cái)政報(bào)告中，并呈報(bào)本級(jí)人大。由此，財(cái)政部取得PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)預(yù)算、中期支付規(guī)劃安排的審定權(quán)。這些條款在PPP合同中出現(xiàn)缺陷，將直接導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的流產(chǎn)。需要提別指出的是，政府通過(guò)合同安排也可以享受項(xiàng)目收益，只不過(guò)所獲收益應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)庫(kù)。政府享受收益，法理何在?這是每一個(gè)PPP律師應(yīng)當(dāng)關(guān)注的問(wèn)題。敬請(qǐng)關(guān)注解讀第九條【監(jiān)督體系】。

　　PPP定位臺(tái)(四十二)

　　【監(jiān)督體系】PPP項(xiàng)目發(fā)起，可以是政府也可以是社會(huì)資本。所涉不同領(lǐng)域的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，由相關(guān)行業(yè)管理部門制定。監(jiān)督的主體為政府與公眾，監(jiān)督的客體為項(xiàng)目全生命周期，即前期設(shè)計(jì)、中期實(shí)施、后期效果。并根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)調(diào)整對(duì)價(jià)支付。這是PPP與BT、BOT等其他實(shí)質(zhì)上政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目本質(zhì)性區(qū)別。由于政府是項(xiàng)目的合作者、是項(xiàng)目的定價(jià)者、是項(xiàng)目的監(jiān)督者、同時(shí)也是項(xiàng)目收益分成者，而最終買單的為公眾。因此這種體系在結(jié)構(gòu)上存在明顯瑕疵。如何在實(shí)踐中進(jìn)行矯正，這是律師在PPP項(xiàng)目服務(wù)中良知的體現(xiàn)。敬請(qǐng)關(guān)注解讀第十條【調(diào)價(jià)機(jī)制】。

　　PPP定位臺(tái)(四十三)

　　【調(diào)價(jià)機(jī)制】 定價(jià)調(diào)價(jià)制度性安排，是完善現(xiàn)有的政府價(jià)格決策聽(tīng)證制度。 基本原則為補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負(fù)擔(dān)。補(bǔ)償成本給社會(huì)資本吃了定心丸。項(xiàng)目虧本將由政府兜底保本。收益過(guò)高也不可能，政府將參與分享高出部分收益。通過(guò)內(nèi)部挖潛節(jié)能，降低成本所獲收益，為經(jīng)營(yíng)者享有。所提供的公共產(chǎn)品質(zhì)量?jī)?yōu)于市場(chǎng)現(xiàn)有同類產(chǎn)品質(zhì)量，可以獲得更優(yōu)的定價(jià)。在公共產(chǎn)品與產(chǎn)品提供者就價(jià)格問(wèn)題發(fā)生沖突之時(shí)，由政府按照公平原則酌定。一套更加科學(xué)的定價(jià)調(diào)價(jià)體系的設(shè)計(jì)，在合同中就顯得尤為重要。敬請(qǐng)關(guān)解讀注第十一條【法律體系】。

　　PPP定位臺(tái)(四十四)

　　【法律體系】國(guó)務(wù)院第一次承認(rèn)政府與社會(huì)資本合作領(lǐng)域?qū)儆诹⒎瞻?。由此，指?dǎo)PPP項(xiàng)目的只能是法律的更高一層級(jí)——法理。依據(jù)“政府，法無(wú)授權(quán)不可為”之法理，在目前我國(guó)的法律體系中，沒(méi)有一部法律授權(quán)政府可以從事投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。因此，國(guó)務(wù)院所期待的政府與社會(huì)資本合作，落實(shí)為國(guó)有資本的公司代表政府與社會(huì)資本合作，可以消除政府直接與社會(huì)資本合作的法律障礙。在PPP運(yùn)作過(guò)程中，政府即使運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員。在合同條款設(shè)計(jì)、審核中，律師在厘清合作各方權(quán)利義務(wù)、消除影響政府公信力條款方面，大有可為。敬請(qǐng)關(guān)注解讀第十二條【項(xiàng)目類型】。

　　PPP定位臺(tái)(四十五)

　　【項(xiàng)目類型】PPP項(xiàng)目所涉領(lǐng)域廣泛，涵蓋能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程 、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等等。具有為社會(huì)提供公共產(chǎn)品性質(zhì)的項(xiàng)目，基本可以納入PPP范疇。能源、交通水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等按照《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》申請(qǐng)?zhí)卦S經(jīng)營(yíng)許可。這表明政府對(duì)PPP項(xiàng)目授予特許經(jīng)營(yíng)的行為為行政行為。依據(jù)法理，政府不得將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予項(xiàng)目公司作為對(duì)項(xiàng)目公司的投入或合作條件。敬請(qǐng)關(guān)注解讀第十三條【化解政府債務(wù)】。

　　PPP定位臺(tái)(四十六)

　　【化解政府債務(wù)】將政府手中存量項(xiàng)目TOT、ROT 轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，在技術(shù)上不存在問(wèn)題。但是要將相應(yīng)的政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，則缺乏可操作性。政府融資性平臺(tái)與政府脫鉤，以社會(huì)資本的身份與政府簽署PPP項(xiàng)目，盡管難以擺脫藕斷絲連的嫌疑，但是在當(dāng)下，務(wù)實(shí)推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施，也不失為權(quán)宜之計(jì)。PPP項(xiàng)目本身具有政府保本兜底的屬性，故而政府融資性平臺(tái)手持特許經(jīng)營(yíng)許可去尋找合作伙伴，組建PPP項(xiàng)目公司，也不失為各方均能接受的模式之一。敬請(qǐng)關(guān)注解讀第十四條【科學(xué)決策】。

　　PPP定位臺(tái)(四十七)

　　【科學(xué)決策】各地根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展需求確定社會(huì)公共產(chǎn)品總量。根據(jù)當(dāng)?shù)卣?cái)政收入，確定社會(huì)公共產(chǎn)品供給總量。根據(jù)財(cái)政承受能力論證決定選擇PPP，還是 BOT或BOO。這說(shuō)明中央推行PPP實(shí)行的是因地制宜政策。PPP與BOT、BOO等形式并存。盡管PPP模式具有保本兜底功能，但是它還有超高收益與政府分成的劣勢(shì)。資本的嗜血性決定了社會(huì)資本投入PPP、BOT、BOO盈利的高概率性。從追求利益最大化角度上說(shuō)，在各種模式中，社會(huì)資本選擇PPP存在概率偏小的可能性。敬請(qǐng)關(guān)注解讀第十五條【選擇合作伙伴】。

　　PPP定位臺(tái)(四十八)

　　【選擇合作伙伴】地方政府現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)各類融資平臺(tái)公司，是PPP項(xiàng)目現(xiàn)成的最佳合作伙伴。融資平臺(tái)公司具有操作BOT、BOO、TOT、ROT等項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)。脫胎于政府，與政府存在天然的互信關(guān)系。在長(zhǎng)期的工作中，已經(jīng)形成了相對(duì)固定的施工總包單位、資金對(duì)接單位。只要在配上項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)單位，這整個(gè) PPP項(xiàng)目的班子就基本配置到位。如此安排，PPP項(xiàng)目最大的法律風(fēng)險(xiǎn)政府與社會(huì)資本發(fā)生糾紛就轉(zhuǎn)為融資平臺(tái)公司與總包方、資金方、運(yùn)營(yíng)方之間的糾紛，政府對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)行的控制能力與解決糾紛的能力都能得到實(shí)質(zhì)性保障。敬請(qǐng)關(guān)注解讀第十六條【權(quán)利與義務(wù)】。

　　PPP定位臺(tái)(四十九)

　　【權(quán)利與義務(wù)】合同文本的選擇，應(yīng)當(dāng)首選政府推薦使用的標(biāo)準(zhǔn)化PPP合同。雙方的權(quán)利義務(wù)以及利益風(fēng)險(xiǎn)的分配，應(yīng)當(dāng)尊重標(biāo)準(zhǔn)文本的框架?；谡谫Y平臺(tái)作為現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目公司。政府與項(xiàng)目公司之間權(quán)利義務(wù)的約定已經(jīng)不是PPP項(xiàng)目合同所要關(guān)注的焦點(diǎn)。取而代之的是項(xiàng)目公司與總包單位、項(xiàng)目公司與投資商、項(xiàng)目公司與運(yùn)營(yíng)商之間的合同。若項(xiàng)目公司非借助政府融資平臺(tái)，則對(duì)項(xiàng)目公司的盡職調(diào)查報(bào)告、對(duì)項(xiàng)目公司出具法律意見(jiàn)書，就成為PPP服務(wù)律師不可或缺的工作。敬請(qǐng)關(guān)注解讀第十七條【升級(jí)轉(zhuǎn)型】。

　　PPP定位臺(tái)(五十)

　　【升級(jí)轉(zhuǎn)型】國(guó)務(wù)院42號(hào)文將PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本擬制為工程承包商、建設(shè)施工單位。希望通過(guò)承包商、施工單位升級(jí)轉(zhuǎn)型，培養(yǎng)、發(fā)展出一批項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)商。坦率地說(shuō)，未來(lái)五年內(nèi)看不到承包商、施工單位能培養(yǎng)、發(fā)展出滿足社會(huì)需求的運(yùn)營(yíng)商。因此，承包商、施工單位保持自己已有的專業(yè)水準(zhǔn)，引進(jìn)具有先進(jìn)管理水平的運(yùn)營(yíng)商，成為PPP項(xiàng)目提供給社會(huì)公共產(chǎn)品與服務(wù)，品質(zhì)保障的唯一選擇?，F(xiàn)階段工程承包商、建設(shè)施工單位取代政府平臺(tái)成為PPP項(xiàng)目公司的主角，還有待各方共同努力。敬請(qǐng)關(guān)注解讀第十八條【保障持續(xù)】。

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