淺析PPP模式在旅游業(yè)的應(yīng)用

發(fā)布日期：2016-01-04來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/應(yīng)麗君

　　PPP模式是引入社會資本、減輕財政負擔、運用市場規(guī)則和社會力量優(yōu)化資源配置的有效舉措。旅游業(yè)所具有的公益性與商業(yè)性的雙重性質(zhì)，具備借力 PPP模式的天然基因。PPP模式的運用，可以為旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供重要的資本和專業(yè)支持，有效突破旅游融資瓶頸與經(jīng)營管理問題。PPP模式將成為經(jīng)濟新常態(tài)下我國旅游產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)升級的新動力。

　　一、中國式PPP模式發(fā)展階段及特征

　　PPP(Public-PrivatePartnership)即公共部門與私人企業(yè)合作模式，是指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)以某個項目為基礎(chǔ)而形成的相互合作關(guān)系的模式。

　　PPP模式上世紀90年代初在英國公共服務(wù)領(lǐng)域開始應(yīng)用。我國關(guān)于政府和社會資本合作(PPP)模式的概念，在2014年12月2日國家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》中的定義是：“指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔及長期合作關(guān)系。”(發(fā)改投資[2014]2724號)。

　　《指導(dǎo)意見》還指出：“PPP模式的適用范圍主要為政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目。”

　　PPP模式具有伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險共擔三大特征，在《指導(dǎo)意見》中，按經(jīng)營收費情況，將常見運作形式分為三類，即經(jīng)營性、準經(jīng)營性、非經(jīng)營性。PPP模式將改變公共資本單一結(jié)構(gòu)的投資困局，對于國家而言是一項能產(chǎn)生上千萬億資本、資金紅利的重大改革。當前，我國開展政府和社會資本合作，從中央到地方政府，都在積極鼓勵社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，參與投資和運營，一方面是以此解決城鎮(zhèn)化進程中基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)對資金的巨大需求，一方面為緩解地方政府財政支出壓力和債務(wù)。

　　如果將PPP模式放大到一個歷史周期來看，在我國的發(fā)展大體上經(jīng)歷了兩個時期。

　　第一個時期：傳統(tǒng)PPP模式時期(20世紀90年代)。第一時期的PPP項目以引入外資為主，主要集中在交通、電力、水務(wù)等行業(yè)，以BT(建設(shè) -移交)、BOT(建設(shè)-運營-移交)等為主，即社會資本與政府簽約，設(shè)立項目公司以階段性業(yè)主身份負責某項基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)，并在完工后即交付給政府?；蛘呱鐣Y本被授權(quán)在特定的時間內(nèi)融資、設(shè)計、建造和運營基礎(chǔ)設(shè)施組件或向用戶收費，在期滿后，轉(zhuǎn)交給政府。

　　第二個時期：中國式PPP模式時期(2013年至今)。2013年11月十八屆三中全會中央政府明確釋放出了推行PPP模式的政策信號。本輪經(jīng)濟新常態(tài)下的中國式PPP模式，將以“產(chǎn)融互動”為標志，本質(zhì)特征是“融資+管理”的雙管齊下。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計，2014年直接涉及PPP內(nèi)容的中央政府層面文件近10個。2014年8月以來，重慶、江蘇、安徽、青海等地先后發(fā)布了首批 PPP試點項目計劃，計劃投資額千億左右級，如重慶市與中鐵建、港鐵等簽訂2個合作備忘錄和8個項目，涉及高速公路、市政供水、垃圾處理、港口領(lǐng)域、軌道交通、市郊鐵路、土地整治開發(fā)等領(lǐng)域，總投資1018億元人民幣。再如福建省政府發(fā)布的《關(guān)于推廣政府和社會資本合作(PPP)試點的指導(dǎo)意見》(閩政〔2014〕47號)，其中旅游占首批PPP試點項目投資總額的約22%，項目多與當?shù)芈糜尉皡^(qū)、生態(tài)環(huán)境、小吃、特色文化等相結(jié)合，交通工程、旅游產(chǎn)業(yè)合計占比91%。

　　由此可見，新常態(tài)下的PPP應(yīng)用領(lǐng)域進一步擴大到生態(tài)環(huán)境、健康養(yǎng)老、文化旅游產(chǎn)業(yè)等多個領(lǐng)域。

　　對于第二個時期，在中國經(jīng)濟新常態(tài)大背景下的中國式PPP模式發(fā)展，至少需要用10-20年的時間尺度來觀察其演進發(fā)展的趨勢。筆者認為，其演變狀態(tài)可劃分為三個階段，即政府主導(dǎo)階段2-3年、市場主導(dǎo)階段3-5年和管理創(chuàng)新階段5-10年。在第一個階段，政府從頂層設(shè)計開始形成PPP模式的政策導(dǎo)向，第二個階段社會資本開始發(fā)力，第三階段則是項目管理主導(dǎo)平穩(wěn)發(fā)展階段。

　　目前來看，中國式PPP模式，從2013年底醞釀、到2014年進行全國性布局，第一階段“政府主導(dǎo)階段”接近半程，預(yù)計2015年將是大量 PPP項目投入市場的試水期，至2016年逐步過渡到市場主導(dǎo)階段。隨著法律法規(guī)的不斷健全，權(quán)責分配、監(jiān)督監(jiān)管、風(fēng)險控制等方面的不斷完善，PPP模式將成為新常態(tài)下未來主流的社會經(jīng)濟運作模式之一。

　　二、旅游業(yè)為何青睞PPP模式

　　1.旅游業(yè)急需突破傳統(tǒng)的融資瓶頸。我國旅游業(yè)長期以來主要依賴于四種融資模式：一是政府投資，主要用于高等級公路、通訊等旅游基礎(chǔ)設(shè)施。但政府投資受預(yù)算限制，財力有限。二是銀行貸款，主要以景區(qū)、景點或項目作抵押，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、景點建設(shè)等方面。然而，銀行貸款對地區(qū)小項目的資信狀況不信任會導(dǎo)致其申請困難。三是資本經(jīng)營，利用股票上市、資產(chǎn)重組等籌集資金。不過，中國證券市場發(fā)展的特殊環(huán)境，使旅游企業(yè)上市融資阻力重重，我國至今沒有出現(xiàn)諸如美國運通、迪斯尼等市值過千億的旅游集團企業(yè)，據(jù)有關(guān)部門數(shù)據(jù)，我國大型旅游公司排行榜首的中旅集團市值僅為152億。四是外商投資，利用稅收等優(yōu)惠政策吸引外資投資旅游景點、娛樂設(shè)施等。外商投資具有偏景點輕基礎(chǔ)設(shè)施的特點，追求短期效應(yīng)造成地區(qū)旅游業(yè)難以可持續(xù)發(fā)展。

　　資本規(guī)模決定一個產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模和速度。旅游業(yè)的實際情況是內(nèi)源資金有限，融資渠道單一，投資單一，一般依靠國家專項基金、政府投資、企業(yè)貸款，而利用廣大社會資金，特別是國外大型銀團和項目投資公司的引進不足。傳統(tǒng)的融資方式難以滿足旅游智慧化建設(shè)與旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的巨額融資需求。融資瓶頸問題阻礙了旅游企業(yè)規(guī)模擴張及全國旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。旅游資源開發(fā)建設(shè)的資金籌措問題能否有效解決，成為旅游業(yè)能否加速發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　2.民間資本持幣尋找旅游投資機會。據(jù)有關(guān)資料顯示，全國民間資本總量約為30多萬億元。若對該類巨大的社會資本加以引導(dǎo)利用，或?qū)⒊蔀閿U充旅游融資渠道，促進旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要途徑。巨大的利益驅(qū)動促使地方政府想盡一切辦法、出臺多項政策扶持發(fā)展旅游業(yè)。旅游開發(fā)成為許多利益集團的戰(zhàn)略性投資，把對自然資源和文化資源的占有和開發(fā)作為投資重點，欲在旅游業(yè)快速發(fā)展的大好勢頭中分得一杯羹。然而，長期以來，社會資本對旅游項目投資卻受到諸多條件限制，PPP模式將為社會資本進入旅游行業(yè)鋪墊道路。

　　3.旅游業(yè)自身具有運用PPP模式的先天優(yōu)勢。景區(qū)開發(fā)具有公益性和商業(yè)性的雙重屬性。絕大部分景區(qū)依托的是自然景觀、文物古跡等社會公共資源，其公共產(chǎn)品的特征決定了本身的公益性，公益性決定了景區(qū)發(fā)展需要政府主導(dǎo)，保證所有游客享受旅游資源的權(quán)利。同時，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展又要注重其市場化運營，降低運營成本，形成規(guī)模效益，作為經(jīng)營性的景區(qū)，必要求盈利的一面。由此而知，旅游資源的開發(fā)最適合運用PPP模式，其次是基礎(chǔ)設(shè)施，通過自身運營，可以收回投資并賺到錢。

　　4.PPP模式在旅游業(yè)有成功先例。在我國旅游業(yè)，PPP模式已經(jīng)有相關(guān)的成功案例，如西安曲江文化產(chǎn)業(yè)投資公司所運作的“大明宮國家遺址公園”項目。

　　2007年作為西安城市建設(shè)、大遺址保護和改善民生的重點工程，曲江新區(qū)啟動了大明宮國家遺址公園招標工作。曲江新區(qū)管委會充分利用“曲江模式”中的金融平臺，以獨創(chuàng)的“曲江-PPP模式”進行大明宮項目開發(fā)建設(shè)，有效地解決了大明宮國家遺址公園項目因開發(fā)范圍廣、難度大、項目綜合性強、所需資金數(shù)額較大等問題，通過政府的財政支持與社會資本的有機結(jié)合，滿足了項目的資金需求，保障了這一大型民生工程的順利開發(fā)。

　　項目融資來源組成：項目前期政府部門投資400億元，主要用于非營利項目的開發(fā)建設(shè)。

　　針對大明宮國家遺址公園項目，由國家開發(fā)銀行與工商銀行西安市分行等金融機構(gòu)組建銀行投資戰(zhàn)略聯(lián)盟，為大明宮項目周邊的改造建設(shè)投資100億元。

　　與香港中國海外發(fā)展有限公司(簡稱中海外公司)簽署《大明宮遺址保護和周邊開發(fā)項目戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，投資規(guī)模達200億元，項目相關(guān)配套基礎(chǔ)設(shè)施以及高檔住宅和商務(wù)中心等重大工程項目的投資建設(shè)達成合作意向。

　　與中國建筑股份有限公司簽署《大明宮遺址保護和周邊開發(fā)項目工程建設(shè)及城市資源運營合作框架議》，協(xié)議金額200億元。

　　與恒大地產(chǎn)集團西安有限公司簽訂《西安大明宮片區(qū)改造幵發(fā)項目戰(zhàn)略合作意向書》，恒大集團投資100億元參與大明宮周邊的城中村、棚戶區(qū)改造。

　　大明宮遺址區(qū)保護改造辦公室與建設(shè)銀行曲江支行簽訂29.9億元的合作協(xié)議。

　　大明宮遺址區(qū)保護改造辦公室與金地集團簽訂40億元戰(zhàn)略合作協(xié)議。

　　此外，曲江管委會以城市運營商方式采取了“先公建造景、后土地升值”的開發(fā)模式，在大明宮遺址項目中，先建設(shè)完成遺址公園部分，之后再將周邊的土地轉(zhuǎn)讓給實力較強的地產(chǎn)商，由地產(chǎn)商組織周邊環(huán)境的改造與開發(fā)建設(shè)，以提升公園周邊土地價值，為其他項目的開發(fā)建設(shè)籌集資金。

　　大明宮國家遺址公園PPP模式建設(shè)的經(jīng)驗，對于PPP模式在旅游業(yè)運用具有一定的借鑒意義：

　　第一，大明宮國家遺址公園具有作為公共產(chǎn)品的社會效益，同時也具備了作為商品的經(jīng)濟特性，屬于旅游行業(yè)典型的準經(jīng)營性項目。

　　第二，大明宮國家遺址公園的開發(fā)建設(shè)資金以及前期的拆遷安置成本數(shù)額較大，單單依靠公園建成后的門票收入及租金收入難以滿足項目資金需求。而且，項目還包括遺址周邊區(qū)域的改造規(guī)劃，其在整體規(guī)劃范圍中所占比例較高。PPP模式的成功在于，在對遺址充分保護的前提下，盡可能地發(fā)揮遺址的突出價值，并以此改善遺址周邊環(huán)境，通過提升區(qū)域整體價值實現(xiàn)大明宮項目的增值。

　　第三，PPP模式是一個復(fù)雜系統(tǒng)，運作程序繁雜。建立政府與社會資本的合作關(guān)系、明確責任分工、共同分擔風(fēng)險，是PPP項目成功的基礎(chǔ)。運用 PPP模式需要妥善安排各參與方在項目中的權(quán)利和義務(wù)，要做好政府與社會資本方的責任劃分，重視政府在項目中的規(guī)劃作用，要制定詳細項目計劃，完善交易結(jié)構(gòu)和項目管理機制。大明宮項目說明，在保證各參與方利益的情況下，科學(xué)設(shè)計交易結(jié)構(gòu)，可以保障整個項目運作順利進行。

　　第四，組建一個能夠進行“全壽命周期管理”的專業(yè)項目管理機構(gòu)，有效的監(jiān)督和良好的管理結(jié)構(gòu)，比如西安市政府牽頭的“西安曲江大明宮遺址保護改造委員會”，專門負責對項目的監(jiān)管，社會資本與政府間進行協(xié)調(diào)，建立長效管理機制，值得借鑒。

　　三、旅游業(yè)引入PPP模式帶來哪些益處

　　對于旅游行業(yè)而言，PPP模式是新常態(tài)下發(fā)展我國旅游產(chǎn)業(yè)的動力性抓手。PPP模式既是融資概念，更是一個景區(qū)項目管理概念，強調(diào)的是PPP項目對景區(qū)的全壽命周期運營管理，分為兩個“生命周期”，第一是匯聚社會資本的投資力量，為旅游景區(qū)建設(shè)和周邊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資;第二是在提高景區(qū)旅游服務(wù)質(zhì)量等軟件上發(fā)揮作用的階段，即項目運營管理階段。

　　旅游業(yè)尤其是景區(qū)引入PPP模式具有四方面的益處，第一能提高旅游項目的運作效率與收益水平;第二能降低風(fēng)險以吸引更多的社會資本投資;第三，能引入競爭和監(jiān)督機制實現(xiàn)旅游的可持續(xù)發(fā)展;第四，能有效緩解景區(qū)發(fā)展雙重性質(zhì)的困擾。

　　目前全國景區(qū)中國有性質(zhì)的占53.3%，國有就必須要考慮公益性，但要謀求發(fā)展，就必須具有商業(yè)性，這種雙重性長期以來成為困擾景區(qū)發(fā)展的一個瓶頸。采用PPP模式，可發(fā)揮政府政策支持和企業(yè)市場化運作的雙重優(yōu)勢，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府主導(dǎo)，運營由企業(yè)主要負責，通過低成本解決景區(qū)運營費用問題，兼顧景區(qū)發(fā)展的公益性和商業(yè)性特征。

　　不過，PPP模式在我國運用處于起步階段，在公共項目中的運用并不成熟，相關(guān)法律有待健全。對新常態(tài)下的中國式PPP模式，始終要有清醒的認識，要通過不斷提高認識和學(xué)習(xí)實踐，去把握其方向和規(guī)律。

　　(作者單位：和君文化旅游產(chǎn)業(yè)研究中心)

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