收費(fèi)公路與PPP

發(fā)布日期：2016-01-08來(lái)源：中國(guó)建設(shè)報(bào)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/張笑戩

　　根據(jù)我國(guó)《公路法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，收費(fèi)公路包括政府還貸公路和經(jīng)營(yíng)性公路兩種類(lèi)型。收費(fèi)公路建設(shè)項(xiàng)目一般周期長(zhǎng)、技術(shù)含量高、資金需求大。當(dāng)前，我國(guó)公路基礎(chǔ)建設(shè)仍處在集中建設(shè)、加快成網(wǎng)的關(guān)鍵時(shí)期,建設(shè)規(guī)模仍保持在高位發(fā)展階段，收費(fèi)公路通車(chē)?yán)锍滩粩嗵嵘?，路網(wǎng)不斷完善，人民群眾的出行越來(lái)越快捷便利。但隨著公路建設(shè)的快速發(fā)展，政府充當(dāng)管理、投資主體的建設(shè)模式也為各地政府和交通主管部門(mén)帶來(lái)了巨大的債務(wù)負(fù)擔(dān)和融資困難，使地方政府不堪重負(fù)。

　　根據(jù)有關(guān)資料，截至2014年底，全國(guó)收費(fèi)公路里程16.26萬(wàn)公里，累計(jì)建設(shè)投資總額為61449億元，債務(wù)余額為38451.4億元。2014年度，全國(guó)收費(fèi)公路收支缺口為1571.1億元，相較上一年度增長(zhǎng)910.1億元。其中，除安徽、廣東、浙江、上海4省市未虧損外，其他省份均出現(xiàn)不同程度的虧損。巨大的資金缺口和巨額的債務(wù)壓力增加了地方政府還貸風(fēng)險(xiǎn)，2011年云南某公路投資平臺(tái)公司就曾出現(xiàn)過(guò)短期還款違約事件。全國(guó)部分地方政府債務(wù)即將達(dá)到融資底線，存在債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的可能。

　　在此背景下，2014年下半年，國(guó)務(wù)院、發(fā)改委、財(cái)政部及各有關(guān)部門(mén)開(kāi)始大力推動(dòng)財(cái)政體制改革，規(guī)范政府投融資行為，相繼出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法(2014修正)》、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法(2014修正)》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》等系列政策文件。同時(shí)，堅(jiān)持推動(dòng)鼓勵(lì)引入社會(huì)資本，推動(dòng)PPP模式在公路建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用。自2015年以來(lái)，各部門(mén)出臺(tái)了20余項(xiàng)制度文件從PPP模式的實(shí)施細(xì)則到項(xiàng)目的推廣試點(diǎn)來(lái)進(jìn)行規(guī)范。

　　2015年4月，相關(guān)部委發(fā)布了《關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》(財(cái)建[2015]111號(hào))，意見(jiàn)中提出：“在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與收費(fèi)公路投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，與政府共同參與項(xiàng)目全周期管理，提高收費(fèi)公路服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。政府將逐步從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”轉(zhuǎn)變，以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，適時(shí)對(duì)價(jià)格和補(bǔ)貼進(jìn)行調(diào)整，支持社會(huì)資本參與收費(fèi)公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)，提高財(cái)政支出的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，有效釋放市場(chǎng)活力。5月，發(fā)改委公布了1043個(gè)政府與社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目，總投資約為1.97萬(wàn)億元。其中，涉及交通項(xiàng)目176個(gè)，投資約為1.27萬(wàn)億元，占總投資的64.5%。交通運(yùn)輸部在2015年7月新版《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》(征求意見(jiàn)稿)中也明確提出“要堅(jiān)持鼓勵(lì)社會(huì)資本投資的原則”。

　　當(dāng)前，云南、四川、吉林、陜西等省紛紛推出高速公路PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，積極消化存量、推動(dòng)增量。但是在運(yùn)作過(guò)程中筆者發(fā)現(xiàn)，一些政府部門(mén)將消化債務(wù)負(fù)擔(dān)作為推動(dòng)PPP模式的出發(fā)點(diǎn)，背離了PPP的初衷，在項(xiàng)目選取、運(yùn)作程序等方面都存在一些問(wèn)題。

　　首先，在理念上，一些政府及交通主管部門(mén)仍抱著原有BT投資建設(shè)的老思路，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到實(shí)施PPP項(xiàng)目需要政府與社會(huì)資本的合作精神，簡(jiǎn)單地認(rèn)為引入社會(huì)資本的資金就可以了，沒(méi)有樹(shù)立合作共贏的發(fā)展理念。在項(xiàng)目選取和實(shí)施方案編制方面，更多從政府自身利益出發(fā)考慮。根據(jù)財(cái)建[2015]111號(hào)文件精神，政府要逐步從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”轉(zhuǎn)變，更多地?fù)?dān)任“裁判員”，重點(diǎn)進(jìn)行政策引導(dǎo)和監(jiān)督管理，協(xié)助社會(huì)資本做好項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)工作。因此，對(duì)于大投入、長(zhǎng)周期的公路建設(shè)PPP項(xiàng)目，筆者認(rèn)為政府一定要轉(zhuǎn)變工作思路和自身角色定位，做好每個(gè)階段的責(zé)任權(quán)利定位，并在全過(guò)程中加強(qiáng)與社會(huì)資本的協(xié)調(diào)溝通，嚴(yán)守契約精神，才能真正將PPP項(xiàng)目落地，實(shí)現(xiàn)PPP多贏的最終目的。

　　其次，試點(diǎn)項(xiàng)目選取上，筆者在實(shí)踐中曾經(jīng)碰到過(guò)有些地方推出公路PPP項(xiàng)目時(shí)，沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)合理的分析論證，僅通過(guò)定性分析，領(lǐng)導(dǎo)“拍腦門(mén)”就選定了項(xiàng)目，主觀性較強(qiáng)。有些存量公路項(xiàng)目已經(jīng)建成通車(chē)，但由于前期可研數(shù)據(jù)存在偏差，實(shí)際交通量過(guò)小，經(jīng)營(yíng)成本高，導(dǎo)致投資回收無(wú)望、債務(wù)利息難以負(fù)擔(dān)。政府和主管部門(mén)急于擺脫債務(wù)壓力，希望通過(guò)PPP模式讓此類(lèi)項(xiàng)目“起死回生”，結(jié)果在項(xiàng)目招標(biāo)階段就“門(mén)庭冷落，無(wú)人問(wèn)津”。其實(shí)，財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》(財(cái)金[2014]113號(hào))文件中早已明確提出：“投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式。”財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào))文件也提出，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)，根據(jù)有關(guān)政策法規(guī)要求，扎實(shí)做好項(xiàng)目前期論證工作。除傳統(tǒng)的項(xiàng)目評(píng)估論證外，還要積極借鑒物有所值評(píng)價(jià)理念和方法，對(duì)擬采用政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目進(jìn)行篩選，必要時(shí)可委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估論證。因此，政府及主管部門(mén)一定要嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目選取，通過(guò)科學(xué)方法進(jìn)行項(xiàng)目論證。對(duì)增量項(xiàng)目，不能簡(jiǎn)單地奉行“拿來(lái)主義”，應(yīng)將前期工作做扎實(shí)，對(duì)相關(guān)客流量預(yù)測(cè)及財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行重新分析。對(duì)存量項(xiàng)目，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有運(yùn)營(yíng)和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)驗(yàn)證。這樣才能真正科學(xué)地確定項(xiàng)目的投資預(yù)期表現(xiàn)，篩選出適合應(yīng)用PPP模式的項(xiàng)目，從而吸引社會(huì)資本進(jìn)入，并確保項(xiàng)目的順利運(yùn)行。

　　最后，合作細(xì)節(jié)與契約精神方面，在我國(guó)出現(xiàn)的PPP項(xiàng)目失敗案例中，不少是因?yàn)楹献骷?xì)節(jié)未把控到位、契約精神差，造成政府或社會(huì)資本方的巨額損失。筆者親歷的一個(gè)政府回購(gòu)后重新推出的高速公路PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目的預(yù)期運(yùn)營(yíng)和收益都很好。前期運(yùn)作為什么失敗要回購(gòu)呢?原來(lái)當(dāng)時(shí)政府和社會(huì)資本方簽訂合同時(shí)未規(guī)定具體的投資到位和開(kāi)工時(shí)間。結(jié)果社會(huì)資本投資遲遲不到位又沒(méi)有約束手段，最后政府出于通行需要無(wú)奈只得高價(jià)回購(gòu)，造成了巨額損失。對(duì)于社會(huì)資本而言，有些和地方政府簽訂了合同后，由于領(lǐng)導(dǎo)換屆、土地增值等原因?qū)е抡綒Ъs的情況也時(shí)有發(fā)生。

　　因此，為保證收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，地方政府在項(xiàng)目簽約時(shí)一定要力爭(zhēng)做到項(xiàng)目條件界定清晰、全面，參照《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》(財(cái)金[2014]156號(hào))文件規(guī)范文本具體落實(shí)。同時(shí)，筆者呼吁我國(guó)應(yīng)盡快進(jìn)行PPP立法，從法律層面給予政府和社會(huì)資本雙方更高的利益保障，推動(dòng)PPP項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作。

　　當(dāng)下，我國(guó)各地公路PPP項(xiàng)目百花齊放、良莠不齊。在收費(fèi)公路領(lǐng)域，除了公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)以外，PPP模式還可應(yīng)用到道路養(yǎng)護(hù)、農(nóng)村公路建設(shè)和特定工程等方面，發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展前景看好。希望能夠通過(guò)PPP模式的規(guī)范運(yùn)作并建立科學(xué)的合作框架，轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)社會(huì)資本活力，真正推動(dòng)我國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施的加快建設(shè)。

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