京津冀的PPP之路

發(fā)布日期：2016-01-21來(lái)源：E20環(huán)境平臺(tái)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/紀(jì)鑫華

　　作為PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的有力保證，以及政府在與社會(huì)資本平等協(xié)商中的重要支撐，第三方中介機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目推進(jìn)中扮演著不可或缺的角色，各地已落地的 PPP項(xiàng)目中也都離不開(kāi)專(zhuān)業(yè)中介的支持。但在目前，國(guó)內(nèi)PPP咨詢服務(wù)市場(chǎng)還不完善、大量中介機(jī)構(gòu)開(kāi)始涉足PPP咨詢市場(chǎng)、以及個(gè)別地方政府對(duì)咨詢服務(wù)需求的認(rèn)識(shí)也有一定偏差，導(dǎo)致了中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量良莠不齊，甚至做不到合法合規(guī)地幫助地方政府推進(jìn)PPP項(xiàng)目開(kāi)展，如何規(guī)范和提高咨詢服務(wù)質(zhì)量成了比較普遍且十分重要的問(wèn)題。

　　由于PPP項(xiàng)目本身的復(fù)雜性和差異性，PPP咨詢方案難以設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)要求，因此也難以統(tǒng)一衡量PPP咨詢服務(wù)質(zhì)量，對(duì)此筆者建議，應(yīng)通過(guò)對(duì)咨詢服務(wù)質(zhì)量的后期績(jī)效評(píng)價(jià)，督促中介機(jī)構(gòu)結(jié)合自身實(shí)力和比較優(yōu)勢(shì)，理性參與各類(lèi)PPP項(xiàng)目咨詢，并加強(qiáng)與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的有效溝通，在幫助地方政府解決投融資缺口的同時(shí)，充分實(shí)現(xiàn)規(guī)范PPP模式的各項(xiàng)政策目標(biāo)，幫助政府和社會(huì)資本雙贏。

　　雖然說(shuō)PPP咨詢服務(wù)的標(biāo)的較小，且沒(méi)有明顯的社會(huì)影響和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，但我們應(yīng)注意到，政府往往基于中介機(jī)構(gòu)的咨詢方案來(lái)設(shè)計(jì)項(xiàng)目框架和交易結(jié)構(gòu)，方案的科學(xué)性、合理性將直接影響到全生命周期內(nèi)的公共產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量和政府支出績(jī)效，因此應(yīng)高度重視咨詢服務(wù)的質(zhì)量和績(jī)效。

　　一、PPP咨詢服務(wù)績(jī)效目標(biāo)設(shè)定

　　績(jī)效評(píng)價(jià)是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)體系，通過(guò)衡量項(xiàng)目投入產(chǎn)出、管理效率、實(shí)施效果等方面符合既定績(jī)效目標(biāo)的程度，以判斷項(xiàng)目實(shí)施成功與否。績(jī)效目標(biāo)是被評(píng)價(jià)項(xiàng)目計(jì)劃實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)出、效果和影響，是績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)和前提，一般在立項(xiàng)階段的評(píng)估文件或設(shè)計(jì)文件中有明確闡述。

　　對(duì)于PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)而言，政府的服務(wù)合同中應(yīng)明確具體咨詢要求和服務(wù)內(nèi)容，并據(jù)此設(shè)定咨詢服務(wù)的績(jī)效目標(biāo)，作為后期績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)?？?jī)效目標(biāo)的設(shè)定，更為清晰地闡述了政府需求，也更直接地明確了中介機(jī)構(gòu)服務(wù)效果，這是PPP咨詢服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)中最難、也是最關(guān)鍵的部分，決定了中介機(jī)構(gòu)的咨詢服務(wù)重點(diǎn)和質(zhì)量。

　　在目前PPP模式推進(jìn)的前期，部分地方政府還將PPP模式視作簡(jiǎn)單的融資工具，并一定程度上反映在對(duì)中介機(jī)構(gòu)的PPP咨詢服務(wù)要求中，通過(guò)明確咨詢服務(wù)績(jī)效目標(biāo)，亦可強(qiáng)化他們對(duì)于PPP體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)的重視。相應(yīng)也提高了對(duì)中介機(jī)構(gòu)的咨詢要求，避免部分中介機(jī)構(gòu)片面注重價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)而忽略服務(wù)質(zhì)量，無(wú)法勝任對(duì)政府的輔助和支持作用。

　　二、PPP咨詢服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)與要點(diǎn)

　　績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是依據(jù)細(xì)化量化的績(jī)效目標(biāo)而形成的衡量績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核工具，體現(xiàn)了績(jī)效評(píng)價(jià)主體的評(píng)價(jià)目的，以及對(duì)績(jī)效的理解和追求，是后續(xù)評(píng)價(jià)開(kāi)展的基礎(chǔ)。

　　鑒于PPP模式涉及的行業(yè)差異較大，且國(guó)內(nèi)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r也不盡相同，建議評(píng)價(jià)指標(biāo)體系可包括“共性指標(biāo)”和“個(gè)性指標(biāo)”，既可以通過(guò)“共性指標(biāo)”突出政策制定部門(mén)對(duì)于PPP項(xiàng)目的整體要求把握，也能通過(guò)“個(gè)性指標(biāo)”平衡不同行業(yè)和不同地區(qū)PPP項(xiàng)目開(kāi)展和咨詢服務(wù)的實(shí)際情況。

　　針對(duì)PPP咨詢服務(wù)的特殊性，且目前政府購(gòu)買(mǎi)咨詢服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)案例不多，建議在評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)中，應(yīng)從以下幾方面突出績(jī)效評(píng)價(jià)要點(diǎn)：

　　1.合同履行的完整性。這是評(píng)價(jià)中比較基礎(chǔ)的部分，主要關(guān)注中介機(jī)構(gòu)是否嚴(yán)格按照政府采購(gòu)的要求按時(shí)完成咨詢?nèi)蝿?wù)。評(píng)價(jià)的重點(diǎn)包括咨詢服務(wù)的產(chǎn)出數(shù)量和質(zhì)量，相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量的投入、響應(yīng)度、工作能效等。

　　2.實(shí)施方案的合規(guī)性。PPP項(xiàng)目實(shí)施中既涉及到PPP模式本身相關(guān)的政策規(guī)章，更多的還會(huì)涉及到PPP項(xiàng)目所屬的行業(yè)相關(guān)法律制度、環(huán)保要求、土地政策等等。由于PPP模式涉及面較廣，實(shí)施機(jī)構(gòu)不一定對(duì)相關(guān)政策全面了解，中介機(jī)構(gòu)應(yīng)協(xié)助政府合法合規(guī)地推進(jìn)PPP項(xiàng)目開(kāi)展。

　　3.數(shù)據(jù)測(cè)算的可靠性。PPP 項(xiàng)目咨詢服務(wù)的核心之一在于對(duì)項(xiàng)目成本和收入的測(cè)算，尤其是基于項(xiàng)目使用量計(jì)算的收益和缺口補(bǔ)貼、政府付費(fèi)機(jī)制下的最低使用量設(shè)置、可行性缺口補(bǔ)助模式下的政府補(bǔ)貼的計(jì)算等等，將會(huì)直接影響到社會(huì)資本的收益和政府的支出。這對(duì)中介機(jī)構(gòu)提出的不僅僅事關(guān)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)計(jì)算準(zhǔn)確性的要求，更主要的在于行業(yè)的了解乃至整體技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境的把握，相應(yīng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)提出了較高的綜合素質(zhì)要求。

　　4.風(fēng)險(xiǎn)分配的有效性。風(fēng)險(xiǎn)分配方案的差別直接導(dǎo)致了PPP項(xiàng)目全生命周期成本和運(yùn)營(yíng)效率的差異，且適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移有助于激勵(lì)社會(huì)資本發(fā)揮其風(fēng)險(xiǎn)管理控制方面的優(yōu)勢(shì)，鑒于不同項(xiàng)目的外部環(huán)境千差萬(wàn)別，因此中介機(jī)構(gòu)應(yīng)針對(duì)項(xiàng)目個(gè)體設(shè)計(jì)不同的風(fēng)險(xiǎn)分配方案，按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，幫助實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)有效分配。

　　5.PPP模式的科學(xué)性。中介機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目行業(yè)特點(diǎn)和地區(qū)差異、以及政府和社會(huì)資本在不同生產(chǎn)管理環(huán)節(jié)的比較優(yōu)勢(shì)，并充分考慮不同PPP模式的優(yōu)劣，尤其是風(fēng)險(xiǎn)分配不同所導(dǎo)致的政府支出和VFM差異，在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)出比較符合實(shí)際的、科學(xué)的個(gè)性化PPP方案，以發(fā)揮出不同PPP模式的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。

　　6.項(xiàng)目合作的全面性。PPP模式在增加公共供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營(yíng)效率等方面具有明顯的機(jī)制優(yōu)勢(shì)，中介機(jī)構(gòu)應(yīng)優(yōu)化項(xiàng)目整體實(shí)施方案，在幫助地方政府解決投融資缺口的同時(shí)，通過(guò)公平合理的競(jìng)爭(zhēng)性程序，選擇有比較優(yōu)勢(shì)的社會(huì)資本進(jìn)行全生命周期合作，以全面發(fā)揮PPP模式優(yōu)勢(shì)。

　　三、PPP咨詢服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用

　　績(jī)效評(píng)價(jià)最直接的價(jià)值在于完善項(xiàng)目實(shí)施方案。對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)中反映出的相關(guān)問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)反饋給項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，督促其在PPP項(xiàng)目中期評(píng)估或適時(shí)對(duì)項(xiàng)目方案進(jìn)行調(diào)整，并將調(diào)整方案和結(jié)果及時(shí)公布。

　　同時(shí)，還應(yīng)注重通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)助推咨詢服務(wù)質(zhì)量的不斷提高，通過(guò)評(píng)價(jià)結(jié)果的公開(kāi)與運(yùn)用,以對(duì)中介機(jī)構(gòu)產(chǎn)生刺激作用。為此，應(yīng)將評(píng)價(jià)結(jié)果充分反饋到項(xiàng)目前期咨詢服務(wù)中去，而不是為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)、流于形式。

　　一方面對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)秀的實(shí)施方案應(yīng)予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)，并通過(guò)財(cái)政部PPP中心等平臺(tái)宣傳、推廣，既能對(duì)全國(guó)各地的PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)產(chǎn)生良好的借鑒作用，又能對(duì)相關(guān)中介產(chǎn)生正面激勵(lì)。

　　另一方面更要加強(qiáng)對(duì)不合格中介機(jī)構(gòu)的曝光和懲處。例如因方案設(shè)計(jì)明顯不合理而導(dǎo)致政府財(cái)政補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)支出增加，數(shù)據(jù)采集和測(cè)算有重大錯(cuò)誤等情況的，應(yīng)及時(shí)將中介機(jī)構(gòu)和相關(guān)情況予以公布，并督促其優(yōu)化服務(wù)方案。尤其對(duì)于明顯違反法律文件規(guī)定，特別是項(xiàng)目方案中將保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等項(xiàng)目包裝成偽PPP進(jìn)行融資的，更是應(yīng)對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員限制進(jìn)入PPP咨詢市場(chǎng)。

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