探尋PPP下黑臭水體治理的痛點

發(fā)布日期：2016-02-03來源：北極星節(jié)能環(huán)保網(wǎng)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　一、PPP下環(huán)境績效合同服務(wù)的嘗試

　　就水環(huán)境領(lǐng)域而言，可借用《薛濤：市政環(huán)保領(lǐng)域PPP順利推進的必要性和六大障礙》一文中的“市政環(huán)保”概念，與PPP相關(guān)的領(lǐng)域體現(xiàn)在圖1中紅色框內(nèi)的四個子區(qū)域。其中城鎮(zhèn)排水及污水處理、城鎮(zhèn)水環(huán)境治理等屬市政領(lǐng)域范疇，在市政領(lǐng)域已形成了單元的BOT、TOT等服務(wù)模式，這一范疇相關(guān)子領(lǐng)域的發(fā)展源自2003年原建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，這一發(fā)展階段可稱為PPP1.0時代或前特許經(jīng)營時代。市政領(lǐng)域的BOT服務(wù)模式或BT模式中加入BOT、TOT模式，雖對污水處理達標(biāo)排放，但無法面向整個水體的環(huán)境效果。對于水領(lǐng)域的治理修復(fù)，由于其流動性較好、而不能主動恢復(fù)，污染面較大，因此治理的緊迫性較高，需系統(tǒng)化的綜合治理修復(fù)。國辦發(fā)[2014]69號文中提出的環(huán)境績效合同服務(wù)作為環(huán)境綜合服務(wù)的商業(yè)模式已在水體修復(fù)子領(lǐng)域中開始嘗試，這一發(fā)展階段我們稱之為PPP2.0時代。

　　圖 1 基于政企關(guān)系邏輯的領(lǐng)域分類(九宮格)

　　二、PPP下環(huán)境績效合同服務(wù)的實踐

　　自2015年4月份“水十條”發(fā)布以后，黑臭水體治理在業(yè)內(nèi)掀起了巨浪。據(jù)E20研究院測算，在未來5-10年內(nèi)將激發(fā)城市水環(huán)境綜合治理上萬億的市場。全國各地為按時完成“水十條”中針對黑臭水體治理提出的明確目標(biāo)，自上而下都在緊鑼密鼓的針對黑臭水體展開治理工作。2016年才剛剛開始，北京、天津、成都、杭州、湖南、江蘇、山東、廣東、福建等地紛紛制定工作計劃和方案，落實黑臭水體的治理工作。

　　根據(jù)E20研究院的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，市場實踐中，與水環(huán)境服務(wù)相關(guān)的項目除了市政污水處理廠的單元項目以外，還包括水環(huán)境綜合整治中不帶運營績效的投資類項目和帶運營績效的投資運營類項目。其中不帶績效的投資類項目典型的如BT項目，及在BT受到限制后，項目被包裝成帶帽BT的形式呈現(xiàn)，即對此模式的政府回購期限進行了拉長(此種類型的項目體現(xiàn)的是政府采購“工程可用性”績效);我們推崇注重水環(huán)境綜合整治的全程績效，環(huán)境績效作為全程績效的最終體現(xiàn)，但受水環(huán)境治理效果的外部影響因素復(fù)雜、責(zé)任邊界難以清晰劃分等制約，目前市場實踐中的項目多以體現(xiàn)工程可用性績效為主。另外目前也出現(xiàn)了大量的PPP框架協(xié)議，框架協(xié)議作為雙方今后長期合作的指導(dǎo)性文件，是雙方簽訂相關(guān)合同的基礎(chǔ)。有報道稱PPP項目落地少，簽約率不足20%。針對PPP下環(huán)境績效合同服務(wù)項目是否能簽約、存在哪些痛點的制約，筆者進行了如下思考。

　　三、PPP下環(huán)境績效合同服務(wù)的痛點

　　國家高度關(guān)注環(huán)境保護，生態(tài)文明建設(shè)、綠色發(fā)展推動了環(huán)境治理進入面向效果的時代，推動了地方政府面向效果治理需求的釋放。在財政部PPP示范項目中，關(guān)于水環(huán)境綜合整治的項目占了很大比例，圖2是在全國范圍內(nèi)的項目分布情況。環(huán)保部也高度關(guān)注，2011年，環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于環(huán)保系統(tǒng)進一步推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》(環(huán)發(fā)[2011]36號)文，提出改善環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)，積極探索合同環(huán)境服務(wù)等新型環(huán)境服務(wù)模式，這說明我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展正在進入效果服務(wù)的新階段。E20環(huán)境平臺在五年前就提出通過合同環(huán)境服務(wù)模式來推進地方政府和環(huán)境治理企業(yè)關(guān)注環(huán)境治理效果，并由此向環(huán)保部申請了相關(guān)課題。在2015 年頒布的"國辦發(fā)[2014]69號文"推進環(huán)境第三方治理的文件中，該詞匯以“環(huán)境績效合同服務(wù)”的名稱正式面世。

　　圖2 財政部PPP示范項目中水環(huán)境綜合整治項目在全國的分布情況(第一批和第二批)

　　E20 所參與的環(huán)保部“合同環(huán)境服務(wù)”課題中，系統(tǒng)性的提出了環(huán)境績效合同服務(wù)的痛點，如表1所示，目前正在編制環(huán)境績效合同服務(wù)的合同范本和操作指南，該范本將成為城市黑臭水體治理 PPP模式中的重要組成部分。結(jié)合目前水環(huán)境綜合整治領(lǐng)域的市場實踐，E20研究院發(fā)現(xiàn)市場的項目已經(jīng)有一些痛點的突破和嘗試。

　　比如南明河治理案例，項目在責(zé)權(quán)關(guān)系及交易結(jié)構(gòu)等痛點上有所突破：一是企業(yè)和政府達成了責(zé)權(quán)分明的職責(zé)劃分，政府做好裁判員，企業(yè)盡職做好運動員，為推動項目進行提供了便利;二是在交易結(jié)構(gòu)上有所創(chuàng)新，企業(yè)與政府共同設(shè)計了交易模式，即在BT模式中加入BOT及TOT模式，形成了全新的交易結(jié)構(gòu)，為保障項目進行效率奠定了基礎(chǔ)。但項目中也存在一定的不足，項目沒有考量環(huán)境效果，也沒有按效果付費。

　　表1 環(huán)境績效合同服務(wù)的痛點

　　再如南寧那考河治理案例，項目在績效考核和融資模式等痛點上有所突破：一是，項目投資資金，以合作雙方的信用做擔(dān)保，向銀行進行貸款;二是，項目從效果出發(fā)，通過績效考核，依據(jù)治理效果付費，有相應(yīng)的懲罰機制。但項目中也存在一些不足：那考河項目核心痛點的突破即是按效付費，有相應(yīng)的懲罰機制，但是沒有相應(yīng)的激勵機制，建議按效付費與激勵、懲罰機制同時建立。

　　在未來一段時期內(nèi)，環(huán)保治污將是我國的一個大產(chǎn)業(yè)，據(jù)統(tǒng)計，僅污水治理一項的投資需求即高達6萬億元之巨，而其中20%以上可以采用PPP模式，推廣前景十分廣闊。目前國內(nèi)在內(nèi)河整治領(lǐng)域社會資本介入的較少，可供借鑒的案例也不多，如何引入社會資本、選擇社會資本，需要從責(zé)權(quán)界定、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計、績效認(rèn)定及考核獎懲機制、定價及按效付費機制等痛點不斷剖析、跟進總結(jié)及探索完善。

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