PPP模式的“中國(guó)之路”

發(fā)布日期：2016-02-19來(lái)源：當(dāng)代金融家編輯：宋珍珍

[摘要]

　　 文/郭濂

　　 在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，全面深化改革穩(wěn)步推進(jìn)的背景下，以基礎(chǔ)設(shè)施為代表的公共產(chǎn)品不斷增長(zhǎng)的需求和受到約束的供給能力之間的缺口不斷擴(kuò)大，這一全新特征將深刻改變我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施供給的基本模式。舊有的完全由政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式面臨改革，政府與社會(huì)資本合作(PPP)的模式成為我國(guó)基建投融資改革的重要方向。

　　 　　經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”和改革背景下，投融資改革勢(shì)在必行

　　 交通運(yùn)輸、公用事業(yè)等為代表的基礎(chǔ)設(shè)施具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均由國(guó)有企業(yè)或地方政府主導(dǎo)，財(cái)政支出和政府預(yù)算外支出是主要的資金來(lái)源。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，財(cái)稅體制改革、土地制度改革、城鎮(zhèn)化改革深入推進(jìn)，將深刻改變以基礎(chǔ)設(shè)施為代表的公共產(chǎn)品的供給和需求，并對(duì)公共設(shè)施運(yùn)營(yíng)效率提出更高的要求。

　　 旨在厘清市場(chǎng)與政府關(guān)系、規(guī)范地方政府投融資行為的財(cái)稅體制改革和土地制度改革，使地方政府預(yù)算約束趨緊，基礎(chǔ)設(shè)施供給能力有所下降。長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資相當(dāng)程度上依賴于“土地征收——土地出讓金收入——地方政府融資平臺(tái)債務(wù)——城區(qū)規(guī)劃建設(shè)——土地增值——進(jìn)一步的土地征收和出讓”這一預(yù)算外“土地財(cái)政”的收支循環(huán)，在提供基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)積累了大量政府債務(wù)。隨著新《預(yù)算法》的發(fā)布，以及對(duì)地方政府性債務(wù)的審計(jì)及甄別處理意見(jiàn)的相繼出臺(tái)，地方政府全部收支將納入預(yù)算管理，融資平臺(tái)渠道也被切斷;即將推出的集體建設(shè)用地、宅基地平等入市改革亦將削弱地方政府在土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的資金來(lái)源;加之既有財(cái)政收入也需優(yōu)先償還存量政府性債務(wù)，可以預(yù)期在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施供給能力將受到嚴(yán)格約束而趨于下降。

　　 新型城鎮(zhèn)化及與之相關(guān)的土地制度改革、戶籍制度改革帶來(lái)旺盛的基礎(chǔ)設(shè)施需求。土地制度改革和戶籍制度改革將帶來(lái)我國(guó)人口和土地要素的充分流動(dòng)，從而為新型城鎮(zhèn)化提供巨大的潛力。據(jù)中國(guó)社科院《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告(2012)》的初步測(cè)算，未來(lái)20年內(nèi)，要促成4億～5億農(nóng)村人口市民化，至少需要 40萬(wàn)億～50萬(wàn)億基建投入。值得注意的是，其中大部分人口可能在附近的小城市就近實(shí)現(xiàn)市民化，即這一龐大的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資將大部分由公共服務(wù)供給能力較弱的基層政府主導(dǎo)完成。城鎮(zhèn)化改革對(duì)基層政府的公共設(shè)施和服務(wù)的提供能力、管理能力及有效融資能力提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　　 PPP模式：推廣空間廣闊

　　 在經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”和深化改革的背景下，全新的發(fā)展特征為PPP模式的推廣提供了廣闊的空間，PPP模式成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資改革的重要方向。

　　 PPP模式以其特有的優(yōu)勢(shì)，為緩解基礎(chǔ)設(shè)施供給與需求之間的結(jié)構(gòu)性缺口提供了可能。PPP模式對(duì)于緩解政府部門(mén)的融資缺口具有一定的優(yōu)勢(shì)。私人部門(mén)參與融資的PPP模式可以不受公共預(yù)算約束的影響，直接為公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施提供私人部門(mén)融資支持。此外，在政府付費(fèi)的PPP模式下，政府部門(mén)實(shí)際上將一次性的資本投入轉(zhuǎn)化為整個(gè)合同期間的長(zhǎng)期的固定費(fèi)用支出，從而緩解了短期預(yù)算約束所受到的限制。因此，大力推廣提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP模式，在較為完備的法律和制度環(huán)境保障下引入城市化程度較高地區(qū)的基建運(yùn)營(yíng)企業(yè)，基于PPP框架提供在融資、建設(shè)和管理層面進(jìn)行市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)，對(duì)于解決基層地方政府的融資能力不足以及快速提升基層地方政府的公共設(shè)施提供和管理能力，具有重要的作用。

　　 PPP模式有助于提高促進(jìn)公共設(shè)施和服務(wù)提供效率的提升。PPP模式注重社會(huì)資本的參與，并使政府和私營(yíng)部門(mén)合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，有助于激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)的活力，通過(guò)市場(chǎng)化的方式提高資源的配置和使用效率，可以在運(yùn)營(yíng)管理上實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的質(zhì)量水平、績(jī)效水平、管理水平得到明顯提升。

　　 基于PPP模式的國(guó)際合作有助于實(shí)現(xiàn)我國(guó)新的對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作理念，釋放基建領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)能。“一帶一路”戰(zhàn)略為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“走出去”提供了廣闊的潛在市場(chǎng)。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域具有相當(dāng)程度的公共服務(wù)性質(zhì)和政治敏感性，由我國(guó)企業(yè)和當(dāng)?shù)卣餐瑓⑴c形成的PPP模式成為實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)跨境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理項(xiàng)目的重要選擇。

　　 長(zhǎng)期來(lái)看，PPP模式的推廣和應(yīng)用有助于厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)政府治理能力的持續(xù)改善。PPP模式對(duì)政府部門(mén)角色的雙重定位要求政府部門(mén)必須從根本上區(qū)分效率導(dǎo)向的出資人職能和公平導(dǎo)向的監(jiān)管職能，從而促進(jìn)政府在公共設(shè)施和服務(wù)提供領(lǐng)域厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系。過(guò)程設(shè)計(jì)合理、實(shí)施高效透明的PPP模式有助于在政府、企業(yè)和公共設(shè)施或服務(wù)的最終消費(fèi)者之間建立起良性的互動(dòng)互信關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)政府治理能力的持續(xù)改善。

　　 PPP模式的中國(guó)之路仍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

　　 圖：“十三五”期間，中國(guó)城市發(fā)展應(yīng)該轉(zhuǎn)向農(nóng)民工的市民化，發(fā)展的重心應(yīng)該從城市建設(shè)為中心轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)協(xié)同、城鄉(xiāng)一體的發(fā)展，“十三五”期間中小城市將來(lái)成為城鎮(zhèn)化新的增長(zhǎng)點(diǎn)

　　 盡管過(guò)去30余年來(lái)，從水務(wù)、電力到交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域，在地方政府層面我國(guó)已實(shí)施超過(guò)上千個(gè)PPP項(xiàng)目(主要為政府與民間資本或外資合作的BOT 項(xiàng)目)，但由于這些項(xiàng)目多為地方政府自行發(fā)起，呈現(xiàn)出流程個(gè)案化、管理分散化、合同非標(biāo)準(zhǔn)化和分歧解決機(jī)制不完善的特點(diǎn)?？偨Y(jié)起來(lái)，PPP模式在中國(guó)的推廣過(guò)程可能面臨幾方面的挑戰(zhàn)。

　　 第一，法律制度尚不健全，審批、監(jiān)管和爭(zhēng)端解決制度仍未明確。PPP模式不同于一般的商業(yè)合同，其目的在于提供具有公共產(chǎn)品屬性的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，因此不僅涉及普通合同簽約各方之間的平等法律關(guān)系，也涉及政府部門(mén)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的動(dòng)態(tài)監(jiān)管行為。在我國(guó)大陸法系框架下，前者屬于民商法，后者屬于經(jīng)濟(jì)法調(diào)整范圍，而政府往往在兩類關(guān)系中均作為其中一方出現(xiàn)，因此要求PPP法律框架需理清政府與市場(chǎng)的邊界，對(duì)兩類爭(zhēng)端進(jìn)行精確的區(qū)分，并有針對(duì)性地安排不同的爭(zhēng)端處理機(jī)制。在過(guò)去的PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，由于法律框架不明確而造成的部門(mén)相互推諉，政府和企業(yè)伙伴之間的糾紛難以解決等問(wèn)題成為阻礙PPP模式推廣的隱患。

　　 第二，政府部門(mén)針對(duì)PPP模式的組織架構(gòu)安排仍不成熟，技術(shù)支持和動(dòng)態(tài)監(jiān)管兩大職能相互合作、適當(dāng)分離的架構(gòu)仍未成型。盡管PPP模式在我國(guó)已經(jīng)開(kāi)展近30年時(shí)間，但實(shí)際上過(guò)往案例多是一案一議，基本仍處于“摸石頭”階段，由項(xiàng)目所在地政府組織安排實(shí)施，在國(guó)家層面并未有實(shí)質(zhì)性的技術(shù)支持或指導(dǎo)，這也是以往案例有得有失，實(shí)施結(jié)果差異巨大的原因之一。為了有效推進(jìn)PPP模式的大規(guī)模開(kāi)展，我國(guó)迫切需要建立起一整套由中央層面統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的組織架構(gòu)體系，以形成兩大職能：其一是對(duì)各級(jí)政府部門(mén)參與PPP項(xiàng)目的全過(guò)程，包括篩選、評(píng)估、合同安排、招投標(biāo)過(guò)程等實(shí)施技術(shù)支持和指導(dǎo)，側(cè)重于政府作為出資方之一的角色;其二是建立起對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施效果的動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系，側(cè)重于政府作為公共服務(wù)最終負(fù)責(zé)方和監(jiān)管者的角色。以上兩大職能應(yīng)適當(dāng)分離，以明確政府和市場(chǎng)的界限。

　　 第三，科學(xué)的項(xiàng)目評(píng)估制度仍未建立，可能存在國(guó)有資產(chǎn)流失和官員腐敗風(fēng)險(xiǎn)?？茖W(xué)的項(xiàng)目評(píng)估制度有以下幾個(gè)要求：其一是政府部門(mén)具有一定的專業(yè)評(píng)估能力;其二是潛在合格競(jìng)標(biāo)企業(yè)參與協(xié)商;其三是第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的充分參與;其四是國(guó)家PPP中心對(duì)項(xiàng)目評(píng)估過(guò)程的監(jiān)管。過(guò)度樂(lè)觀的評(píng)估結(jié)果難以吸引企業(yè)部門(mén)的參與，而更大的風(fēng)險(xiǎn)是在缺乏監(jiān)督和公信力的項(xiàng)目評(píng)估過(guò)程中，政府官員與潛在企業(yè)合作方合謀低估項(xiàng)目預(yù)期收益，造成國(guó)有資產(chǎn)的流失和官員腐敗。不合理的、不精確的評(píng)估結(jié)果也損害雙方履行合同的動(dòng)機(jī)，最終影響公共設(shè)施和服務(wù)提供的水平和效率。

　　 第四，市場(chǎng)化的公開(kāi)的招投標(biāo)程序及相關(guān)制度設(shè)計(jì)缺失，亦會(huì)帶來(lái)效率損失。我國(guó)以往的項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程往往沒(méi)有經(jīng)歷完整的PPP項(xiàng)目流程，尤其在項(xiàng)目識(shí)別和項(xiàng)目采購(gòu)兩個(gè)階段往往為特定的潛在企業(yè)參與方量身定做，缺乏市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的引入。一些地方政府將PPP模式作為引進(jìn)外資的一種手段，規(guī)模導(dǎo)向?qū)е抡块T(mén)忽視合同設(shè)計(jì)、招投標(biāo)過(guò)程中的競(jìng)爭(zhēng)和效率因素，一味追求項(xiàng)目實(shí)施速度，造成企業(yè)參與者過(guò)分主導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程，PPP合同安排不利于政府部門(mén)和消費(fèi)者，造成效率損失。

　　 　　穩(wěn)步推進(jìn)和完善PPP模式

　　 隨著一系列法律法規(guī)和指導(dǎo)意見(jiàn)的制定，PPP模式在中國(guó)的發(fā)展前景逐步明朗清晰，我國(guó)PPP制度建設(shè)進(jìn)入體系全面完整、邏輯思路清晰、更具適用性和針對(duì)性的階段。下一步可從以下幾個(gè)方面，穩(wěn)步推進(jìn)PPP模式。

　　 第一，樹(shù)立契約精神，建立政府與社會(huì)資本間的公平、對(duì)等的契約關(guān)系。PPP的推廣應(yīng)與PPP法律法規(guī)的建立和政府職能的轉(zhuǎn)變相結(jié)合。政府由傳統(tǒng)的“管理者”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;合作者”、“監(jiān)督者”、“服務(wù)者”，避免對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行行政干預(yù)，應(yīng)在法律和合同的約束下，以合作者的身份參與其中。

　　 第二，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，完善政府采購(gòu)的相關(guān)配套政策。通過(guò)政府采購(gòu)規(guī)范政府支出行為是當(dāng)前加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的重要舉措。PPP的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，也是政府采購(gòu)的一種方式。因此，加大政府采購(gòu)力度，建立健全政府采購(gòu)的相關(guān)配套機(jī)制，將有利于完善政府投融資機(jī)制，建立規(guī)范的政府發(fā)展方式。就目前政府采購(gòu)法及其配套文件的要求看，要建立可操作、與監(jiān)管相適應(yīng)的政府采購(gòu)方式，相關(guān)制度仍需要進(jìn)一步完善。

　　 第三，要繼續(xù)完善政府與社會(huì)資本合作的全流程管理。其一是在項(xiàng)目評(píng)估方面，提高PPP項(xiàng)目評(píng)估的合理性和透明度，加快落實(shí)公共服務(wù)品提供的市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制改革，實(shí)現(xiàn)通過(guò)合理收益促進(jìn)引入社會(huì)資本，又能達(dá)到社會(huì)利益最大化。其二是在風(fēng)險(xiǎn)防范方面，應(yīng)通過(guò)有效的契約安排和合同管理，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本之間風(fēng)險(xiǎn)與收益的合理分配，加強(qiáng)法律規(guī)范對(duì)社會(huì)資本投入的安全保障。其三是在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，進(jìn)一步放寬限制，對(duì)招投標(biāo)方式及流程加以優(yōu)化，提高信息透明度，對(duì)投標(biāo)人財(cái)務(wù)能力、專業(yè)知識(shí)、組織能力及關(guān)系管理進(jìn)行公開(kāi)、公平、公正的篩選。其四是在績(jī)效評(píng)估方面，需要結(jié)合不同行業(yè)、不同項(xiàng)目，建立差異化付費(fèi)和定價(jià)調(diào)整機(jī)制，并且明確納入財(cái)政預(yù)算體制，通過(guò)地方人大審批，對(duì)地方政府舉債機(jī)制形成法律性約束。其五是在投融資方面，政府需進(jìn)一步完善金融、財(cái)稅等配套政策并結(jié)合實(shí)際財(cái)力狀況設(shè)置PPP項(xiàng)目支出上限，同時(shí)要注重PPP、財(cái)政資金、市政債券、銀行貸款、投資基金等多種資金的匹配使用，不斷完善PPP投融資模式。

　　 (郭濂，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行研究院常務(wù)副院長(zhǎng)。本文來(lái)源于《當(dāng)代金融家》雜志2015年第12期)

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