私募資金參與PPP項目的法律依據(jù)及模式

發(fā)布日期：2016-04-05來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　作者：賀德峰 國浩天津

　　一、私募基金參與PPP項目的法律依據(jù)

　　(一)國務(wù)院層面的規(guī)定

　　1、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》[國發(fā)(2014)60號](以下簡稱“重點領(lǐng)域投資指導(dǎo)意見”)“十、充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)帶動作用”第“(三十四)改進政府投資使用方式”規(guī)定：“在同等條件下，政府投資優(yōu)先支持引入社會資本的項目，根據(jù)不同項目情況，通過投資補助、基金注資、擔(dān)保補貼、貸款貼息等方式，支持社會資本參與重點領(lǐng)域建設(shè)。抓緊制定政府投資支持社會投資項目的管理辦法，規(guī)范政府投資安排行為。”

　　第“(三十六)推進農(nóng)業(yè)金融改革”規(guī)定：“探索采取信用擔(dān)保和貼息、業(yè)務(wù)獎勵、風(fēng)險補償、費用補貼、投資基金，以及互助信用、農(nóng)業(yè)保險等方式，增強農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(林場)、專業(yè)大戶、農(nóng)林業(yè)企業(yè)的貸款融資能力和風(fēng)險抵御能力。”

　　第“(三十八)鼓勵發(fā)展支持重點領(lǐng)域建設(shè)的投資基金”規(guī)定：“大力發(fā)展股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金，鼓勵民間資本采取私募等方式發(fā)起設(shè)立主要投資于公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域開發(fā)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)投資基金。政府可以使用包括中央預(yù)算內(nèi)投資在內(nèi)的財政性資金，通過認(rèn)購基金份額等方式予以支持。”——2014年11月16日

　　2、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)<財政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見>的通知》[國辦發(fā)(2015)42號](以下簡稱“合作模式指導(dǎo)意見”)“五、政策保障”第“(二十一)完善財稅支持政策”規(guī)定：“積極探索財政資金撬動社會資金和金融資本參與政府和社會資本合作項目的有效方式。中央財政出資引導(dǎo)設(shè)立中國政府和社會資本合作融資支持基金，作為社會資本方參與項目，提高項目融資的可獲得性。探索通過以獎代補等措施，引導(dǎo)和鼓勵地方融資平臺存量項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目。落實和完善國家支持公共服務(wù)事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，公共服務(wù)項目采取政府和社會資本合作模式的，可按規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。鼓勵地方政府在承擔(dān)有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗的金融機構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金，并通過引入結(jié)構(gòu)化設(shè)計，吸引更多社會資本參與。”——2015年5月19日

　　(二)國務(wù)院部委的規(guī)定

　　1、《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資(2014)2724號)(以下簡稱“合作指導(dǎo)意見”)“六、強化政府與社會資本合作的政策保障”第“(四)做好綜合金融服務(wù)”規(guī)定：“鼓勵項目公司或合作伙伴通過成立私募基金、引入戰(zhàn)略投資者、發(fā)行債券等多種方式拓寬融資渠道。”——2014年12月02日

　　2、《國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行關(guān)于推進開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》[發(fā)改投資(2015)445號](以下簡稱“資本合作有關(guān)工作的通知”)“二”規(guī)定：“各省(區(qū)、市)發(fā)展改革部門要加強協(xié)調(diào)，積極引入外資企業(yè)、民營企業(yè)、中央企業(yè)、地方國企等各類市場主體，靈活運用基金投資、銀行貸款、發(fā)行債券等各類金融工具，推進建立多元化、可持續(xù)的PPP項目資金保障機制。”——2015年3月10日

　　(三)特別領(lǐng)域的規(guī)定

　　1、《關(guān)于促進社會辦醫(yī)加快發(fā)展若干政策措施》[國辦發(fā)(2015)45號](以下簡稱“社會辦醫(yī)政策措施”)“　　二、拓寬投融資渠道”第“(六)豐富籌資渠道”規(guī)定：“……鼓勵地方通過設(shè)立健康產(chǎn)業(yè)投資基金等方式，為社會辦醫(yī)療機構(gòu)提供建設(shè)資金和貼息補助……”——2015年6月11日

　　2、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》[國辦發(fā)(2015)75號](以下簡稱“推進海綿城市建設(shè)指導(dǎo)意見”)“四、完善支持政策”第“(十一)完善融資支持”規(guī)定：“將海綿城市建設(shè)中符合條件的項目列入專項建設(shè)基金支持范圍。支持符合條件的企業(yè)通過發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、資產(chǎn)支持證券和項目收益票據(jù)等募集資金，用于海綿城市建設(shè)項目。”——2015年10月11日

　　3、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生計生委、民政部、發(fā)展改革委、財政部、人力資源社會保障部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、全國老齡辦、中醫(yī)藥局關(guān)于推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合指導(dǎo)意見的通知》[國辦發(fā)(2015)84號](以下簡稱“推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合指導(dǎo)意見”)“四、保障措施”第“(八)完善投融資和財稅價格政策”規(guī)定：“……有條件的地方可通過由金融和產(chǎn)業(yè)資本共同籌資的健康產(chǎn)業(yè)投資基金支持醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展。用于社會福利事業(yè)的彩票公益金要適當(dāng)支持開展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)……”——2015年11月18日

　　二、私募基金參與PPP項目法律規(guī)定簡述

　　根據(jù)現(xiàn)有行政法規(guī)、部委規(guī)章和相關(guān)政策性文件的規(guī)定，關(guān)于私募基金參與PPP項目的規(guī)定呈現(xiàn)出以下特點：

　　1、PPP監(jiān)管機構(gòu)總體態(tài)度是鼓勵和支持的;

　　2、參與PPP項目的主要是政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)基金;

　　3、私募基金參與PPP項目尚無具體的細(xì)則規(guī)定。

　　通過對國務(wù)院的相關(guān)行政法規(guī)、政策規(guī)定以及歸口管理的發(fā)改委和財政部的相關(guān)規(guī)定進行梳理，可以發(fā)現(xiàn)截至目前，關(guān)于非政府引導(dǎo)基金和母基金外的其他私募基金參與PPP項目的規(guī)定主要有(1)《重點領(lǐng)域投資指導(dǎo)意見》，及(2)《合作指導(dǎo)意見》，至少該兩項規(guī)定中并未區(qū)分一般的私募投資基金和政府引導(dǎo)基金，但是不夠細(xì)化，操作性不強;對于特殊領(lǐng)域，如海綿城市建設(shè)、養(yǎng)老和醫(yī)療等的PPP項目，更加強調(diào)政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)基金的參與。

　　三、私募基金參與PPP的主要模式

　　結(jié)合現(xiàn)有實際操作案例，私募基金參與PPP項目主要是通過投資地方政府納入到PPP框架下的項目公司股權(quán)的方式間接投資。實踐中，一般是中央部門或省級人民政府發(fā)起設(shè)立引導(dǎo)基金，再以引導(dǎo)基金作為杠桿引入商業(yè)銀行等擁有大量低成本資金的金融機構(gòu)成立母基金(一般為某產(chǎn)業(yè)基金總規(guī)模的10%)，再以該母基金投資于項目基金，在這個過程中，實際上進行了兩輪杠桿融資，一般私募基金是通過參與投資母基金或跟隨母基金投資于項目公司或者具體的PPP項目，目前已經(jīng)出現(xiàn)的模式主要有三種，以下分述之。

　　該模式下，由金融機構(gòu)聯(lián)合地方國企發(fā)起成立有限合伙基金，一般由金融機構(gòu)做LP 優(yōu)先級，地方國企或平臺公司做LP 的次級，金融機構(gòu)指定的股權(quán)投資管理人做GP。這種模式下整個融資結(jié)構(gòu)是以金融機構(gòu)為主導(dǎo)的。

　　該模式簡圖如下：

　　模式二：實業(yè)資本主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)基金模式

　　該模式下，有建設(shè)運營能力的實業(yè)資本發(fā)起成立產(chǎn)業(yè)投資基金，該實業(yè)資本一般都具有建設(shè)運營的資質(zhì)和能力，在與政府達成框架協(xié)議后，通過聯(lián)合銀行等金融機構(gòu)成立有限合伙基金，對接項目。

　　該模式簡圖如下：

　　模式三：政府主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)基金模式

　　該模式下，由中央部委牽頭或省級政府層面出資成立引導(dǎo)基金，再以此吸引金融機構(gòu)資金，合作成立產(chǎn)業(yè)基金母基金。各地申報的項目，經(jīng)過金融機構(gòu)審核后，由地方財政做劣后級，母基金做優(yōu)先級，杠桿比例大多為1:4。地方政府做劣后，承擔(dān)主要風(fēng)險，項目需要通過省政府審核。

　　該模式簡圖如下：

　　從以上三種模式來看，并不存在直接依靠私募基金主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)基金，可能的原因是：

　　(1)PPP項目具有較強的政策性，由政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)基金具有政策方面的優(yōu)勢;

　　(2)PPP項目一般融資需求高，由資金實力雄厚，資金成本低的商業(yè)銀行牽頭成立產(chǎn)業(yè)基金具有資金和信用優(yōu)勢，帶動性較強;

　　(3)由具備建設(shè)能力的實業(yè)企業(yè)在承接PPP項目后主導(dǎo)成立特定項目基金，投資方向明確，預(yù)期收益測算可能性較高;

　　(4)尚處于籌備期和建設(shè)期的PPP項目存在較大的不穩(wěn)定性，項目投資風(fēng)險較高，一般作為財務(wù)投資人的私募基金不直接參與項目運營，在無政府引導(dǎo)基金、母基金、實業(yè)資本基金等的帶動下，私募基金投資PPP項目有所顧忌。

　　四、私募基金參與PPP項目的方式

　　(一)直接投資PPP項目

　　私募基金直接投資的PPP項目一般具有以下特點：

　　1、一般是具有長期穩(wěn)定需求的項目，如供水、供電等不可或缺的市政服務(wù)項目;

　　2、建成后一般具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，即一般為經(jīng)營性項目;

　　3、參與各方法律地位明確，操作成熟，便于通過合同明確各方權(quán)責(zé)利;

　　4、投資規(guī)模需求大，市場化程度高。

　　(二)投資于PPP項目的運營公司

　　投資于PPP項目的運營公司主要是通過對公司的股權(quán)進行投資，此種模式是私募股權(quán)投資基金的典型投資模式，但在PPP項目中，該種投資模式整體投資風(fēng)險較高，回報率較高。

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