國內(nèi)外經(jīng)驗視角下的城市群土地與交通規(guī)劃

發(fā)布日期：2016-04-06來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍

[摘要]

 文/薛露露

　　在城市集聚效應(yīng)下，國內(nèi)很多一、二線城市迅速成長，不僅在經(jīng)濟(jì)上為區(qū)域的增長引擎，也在地理覆蓋上超出傳統(tǒng)行政邊界。然而，超出環(huán)境承載力的人口聚集以及高強(qiáng)度生產(chǎn)消費(fèi)活動，既阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長、區(qū)域間公平發(fā)展，也催生嚴(yán)重的環(huán)境負(fù)外部性，如空氣污染、城市蔓延、交通擁堵、土壤與水污染等。

　　這一問題在京津冀城市群尤為突出。京津冀城市群不僅在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上仍需趕超長三角城市群(京津冀GDP占全國比重為10%，而長三角高達(dá)20%)，其區(qū)域環(huán)境負(fù)外部性也已迫在眉睫。例如，北京市一般和嚴(yán)重污染天數(shù)占全年77%;在城市蔓延上，京津冀地區(qū)(縣級上城市)的城區(qū)面積也從1990年至2013年翻倍增長，平均每十年增長速率超50%。同時，作為城市群中心城市的北京，其每人每月的擁堵成本已高達(dá)808元人民幣。

　　根據(jù)2015年出臺的《京津冀協(xié)同發(fā)展綱要》，北京將與其周邊地區(qū)(含人口1.1億、面積21.6萬平方公里)打造協(xié)同發(fā)展的城市群。然而，人口增長、人口結(jié)構(gòu)變化、產(chǎn)業(yè)布局重組以及出行需求增長，無疑將對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生巨大影響。如何在協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下，增強(qiáng)城市群的經(jīng)濟(jì)競爭，改善民生、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是京津冀乃至更多正在規(guī)劃中的城市群亟需解決的問題。

　　交通先行的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

　　交通基礎(chǔ)設(shè)施在中國城市發(fā)展歷史中始終發(fā)揮著經(jīng)濟(jì)帶動與區(qū)域均衡作用;在京津冀的交通規(guī)劃中亦如此。通過“交通先行” ，京津冀將不僅打通斷頭路，加強(qiáng)區(qū)域間交通聯(lián)系，也要打造以干線高鐵、城際鐵路、區(qū)域快線、地鐵為支撐的四個層次的軌道交通網(wǎng)，提升交通效率。而值得注意的是，該戰(zhàn)略首次將軌道引導(dǎo)城市發(fā)展作為主要發(fā)力點(diǎn)，借助高效密集軌道交通網(wǎng)引導(dǎo)城市用地與產(chǎn)業(yè)布局，以更好地化解城市群的通勤等交通出行問題。以交通規(guī)劃和建設(shè)為先導(dǎo)，為實(shí)現(xiàn)京津冀一體化、經(jīng)濟(jì)提速和區(qū)域均衡發(fā)展提供了無疑最正確的解決方案，但其成功實(shí)施也需應(yīng)對以下可能的挑戰(zhàn)：

　　• 城市蔓延的挑戰(zhàn)：結(jié)合土地利用政策引導(dǎo)，軌道交通建設(shè)往往會帶來的住宅“郊區(qū)化”、土地粗放和攤大餅式開發(fā)等問題，加劇中心區(qū)的交通壓力、推動房價上漲、侵占農(nóng)地。此外，城市蔓延式擴(kuò)張也會提升對基礎(chǔ)設(shè)施的需求，形成“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求—城市擴(kuò)張—創(chuàng)造新的基礎(chǔ)設(shè)施需求”的惡性循環(huán)。

　　• 區(qū)域發(fā)展不平衡的挑戰(zhàn)：交通系統(tǒng)的改善不必然帶動落后地區(qū)的發(fā)展。事實(shí)上，如果落后地區(qū)的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)吸引政策不到位(如學(xué)校、醫(yī)療、公共服務(wù)等)，交通的改善會可能帶來虹吸現(xiàn)象，即吸引人群從城市群落后地區(qū)向優(yōu)勢地區(qū)轉(zhuǎn)移，從而加劇中心城區(qū)的人口壓力，并加速區(qū)域間發(fā)展不平衡。

　　• 交通出行效率降低的挑戰(zhàn)：一方面，交通改善帶來的郊區(qū)化和城市蔓延，會導(dǎo)致出行距離地不斷延長。另一方面，在現(xiàn)有效率不高的公交網(wǎng)絡(luò)邊緣，接入市郊鐵路，會為不堪重負(fù)的市內(nèi)軌道系統(tǒng)帶來更多客流，加劇換乘與車內(nèi)擁擠，并延長出行時間。

　　因而，如何在交通先行戰(zhàn)略下，結(jié)合用地與產(chǎn)業(yè)布局，最大限度地發(fā)揮交通基礎(chǔ)設(shè)施對整體經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的帶動作用，提升巨額公共資金投資的邊際效益以及社會經(jīng)濟(jì)投資回報率，是城市群發(fā)展亟待解決的問題。他山之石

　　相似經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、區(qū)域平衡的挑戰(zhàn)，也同樣困擾著很多城市群中的大型中心城市。這些城市群不僅以土地集約與精細(xì)化利用為基礎(chǔ)，界定用地發(fā)展方向、限制城市蔓延，也側(cè)重與土地利用相結(jié)合的軌道交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，既提升與新城的連性，也注重緩解中心城市交通壓力。

　　集約與精細(xì)的城市土地開發(fā)控制

　　對于引導(dǎo)城市未來人口增長至郊區(qū)或新城，還是應(yīng)該停留在城市中心，不同城市群受城市化階段影響，有不同側(cè)重。但越來越多的城市意識到攤大餅、粗放式城市化的弊端，因而在城市化的過程中，不僅強(qiáng)調(diào)對郊區(qū)化或新城開發(fā)的適度引導(dǎo)，也同樣注重對城市中心閑置土地(或低效存量土地)的再開發(fā)。例如：

　　在上海，城市總體規(guī)劃2040中提出實(shí)現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模“負(fù)增長”。為此：

　　• 生態(tài)保護(hù)作為硬約束：以水生態(tài)修復(fù)、土壤以及空氣保護(hù)作為城市發(fā)展硬約束，定義城市開發(fā)上限和生態(tài)保護(hù)機(jī)制，倒逼城市由外延粗放式擴(kuò)張，向內(nèi)生式增長轉(zhuǎn)變。盡管對房價影響存在一定爭議，但為貫徹生態(tài)保護(hù)與土地集約利用，上海在“十三五”規(guī)劃中果斷鎖定城市建設(shè)用地總規(guī)模于3185平方公里。

　　• 盤活工業(yè)存量用地：在城市產(chǎn)業(yè)升級時間節(jié)點(diǎn)上，對低效、搬遷后的存量工業(yè)用地，以園區(qū)整體轉(zhuǎn)型、變更用地性質(zhì)、容積率獎勵、節(jié)余土地分割轉(zhuǎn)讓等措施，促進(jìn)社會企業(yè)參與，將存量工業(yè)用地開發(fā)轉(zhuǎn)化為高密度、高混合程度以及附加產(chǎn)值的用途。

　　• 設(shè)立新城規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)：在新城的選址與人口規(guī)模上，不僅要與其社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展定位相符，也與軌道規(guī)劃運(yùn)量相適應(yīng)，且符合土地集約利用與緊湊布局的標(biāo)準(zhǔn)。

　　• 建立空間留白機(jī)制：通過對重要交通走廊、設(shè)施和項目的用地預(yù)留，規(guī)劃戰(zhàn)略性儲備用地，為城市土地和空間規(guī)劃提供靈活性。

　　在東京大都市地區(qū)(Tokyo Metropolitan Area, TMA)，盡管對城市用地開發(fā)的約束不及上海激進(jìn)，但舊城再開發(fā)與與以公交為導(dǎo)向的新城開發(fā)，均被視作促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、實(shí)現(xiàn)土地集約利用的重要措施。雖然在不同城市化階段側(cè)重不同，但二者對塑造東京的城市可持續(xù)發(fā)展起到了舉足輕重的作用：

　　• 圍繞樞紐節(jié)點(diǎn)的城市中心區(qū)系統(tǒng)再開發(fā)：2001年，日本內(nèi)閣與東京都市區(qū)政府陸續(xù)通過設(shè)立都市再生本部，出臺都市再開發(fā)法與相關(guān)政策，系統(tǒng)識別具有再開發(fā)潛力地區(qū)，給予稅賦減免及公共補(bǔ)貼等，為有限且寶貴的城市再開發(fā)機(jī)會提供制度基礎(chǔ)，極大推動了城市再開發(fā)項目。東京城市再開發(fā)項目多樣，除了工業(yè)“棕地”與濱水景觀區(qū)域的再開發(fā)，再開發(fā)項目也主要集中于交通樞紐與車站周邊(如東京火車站丸之內(nèi)地區(qū)、六本木站、汐留站等)。這些項目大幅提升了樞紐站周邊容積率、用地混合程度、無縫換乘以及城市設(shè)計水平(尤其是步行系統(tǒng))。在再開發(fā)項目帶動下，城市既避免發(fā)達(dá)城市在郊區(qū)化浪潮下常見的中心區(qū)衰退問題，打造了中心區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化與藝術(shù)的新地標(biāo)，同時也通過保護(hù)自然植被水系、歷史街區(qū)等，降低了高強(qiáng)度再開發(fā)對環(huán)境承載力的附加壓力。 • 以公交為導(dǎo)向組織新城(或市郊)建設(shè)：無論是早期的多摩田園都市(Tama Garden City)，還是如今的多摩新城(Tama New Town)，以公交為導(dǎo)向的新城(或市郊)開發(fā)始終是城市發(fā)展戰(zhàn)略核心。有別于無序蔓延，在私營鐵路公司的帶動下，人口增長與土地開發(fā)被集中到郊區(qū)鐵路站點(diǎn)周邊新城。為聚集人氣，新城通常還配套完善的商業(yè)、教育、公共與娛樂設(shè)施等。此外，為給未來增長提供靈活空間，在新城規(guī)劃中也會在有增長潛力的地區(qū)，戰(zhàn)略性地儲備用地、合理開發(fā)時序：隨著人口逐步增長，不斷擴(kuò)容車站綜合體或配套設(shè)施規(guī)模，并提升市郊鐵路服務(wù)水平，使新城開發(fā)與人口增長速度相同步，從而化解新城的超前建設(shè)可能帶來的各種負(fù)面問題。

　　打造與土地利用結(jié)合、可擴(kuò)展且高效的公共交通系統(tǒng)

　　隨著城市群的發(fā)展繁榮，不僅客流量將攀升，出行時間與換乘也將不斷增加。因此，在一味擴(kuò)展公交系統(tǒng)規(guī)模與覆蓋率的同時，如何保持并提升其效率和服務(wù)質(zhì)量，也考驗著城市群公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃與建設(shè)。作為城市群交通系統(tǒng)的骨干，軌道交通的規(guī)劃對城市群起著舉足輕重的作用。很多國際城市的城市群在軌道交通線網(wǎng)與運(yùn)營規(guī)劃中，將軌道交通與城市形態(tài)相結(jié)合，建立起高服務(wù)水平的系統(tǒng)。特別是在人口規(guī)模相當(dāng)?shù)臇|京都市區(qū)，其在早期軌道交通規(guī)劃時，不僅結(jié)合城市用地布局特點(diǎn)，打造了一個直達(dá)且高效的軌道骨架網(wǎng)絡(luò)，而且在建成后也保留了擴(kuò)容與升級的靈活性。例如：

　　• 緊密結(jié)合用地布局，提升城市中心至新城的直達(dá)服務(wù)：城市交通部門在軌道系統(tǒng)線網(wǎng)規(guī)劃時，就從城市單中心用地布局為根本出發(fā)點(diǎn)，規(guī)劃了與用地相匹配的“中心環(huán)線+多條放射性郊區(qū)線”的軌道交通骨架結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了市郊主要居住區(qū)與市內(nèi)主要就業(yè)中心(大部分集中于環(huán)線周邊)的“直達(dá)”銜接，從根本上提升出行時間、減少換乘次數(shù)。在此基礎(chǔ)上，城市也通過統(tǒng)一軌道制式標(biāo)準(zhǔn)以及改善運(yùn)營組織，借助市內(nèi)地鐵加密的時機(jī)，實(shí)現(xiàn)與市郊鐵路實(shí)現(xiàn)直通服務(wù)(through routes)，使得郊區(qū)鐵路可直接駛?cè)胄陆ǖ牡罔F線路，從而大幅減少換乘次數(shù)與樞紐客流壓力。

　　• 工程設(shè)計留有未來擴(kuò)展可能性，靈活響應(yīng)需求：東京的單中心用地結(jié)構(gòu)刺激了對大容量軌道交通的需求，而軌道交通的建設(shè)也強(qiáng)化了城市單中心結(jié)構(gòu)及住宅的郊區(qū)化。伴隨而來的是客流量急劇增長以及對服務(wù)質(zhì)量的更高要求。為此，城市除了增加發(fā)車頻次外，城市主要采取了以下兩種措施：一是對大多市郊鐵路，隨客流增長逐步實(shí)現(xiàn)軌道線路的“復(fù)線化”或增加車站越行線;二是對市內(nèi)的軌道線(由于土地稀缺和土地拆遷成本高)，則采取新建大站距、快行的平行線。這些措施不僅提升運(yùn)能緩解車內(nèi)擁擠，提供了多種服務(wù)水平(如各站停、區(qū)間、快行等等)，更是最大限度地縮短出行時間。例如，由于有區(qū)間快行的服務(wù)，即便東京大都市通勤圈輻射半徑70公里，大部分通勤人口出行時間也可控制于90分鐘;而東急田園都市線從郊區(qū)終點(diǎn)到涉谷31.5公里，在急行時也僅需34分鐘。同時，復(fù)線化與分流線也極大地拓展了系統(tǒng)運(yùn)力，緩解車廂擁擠，其擁擠率從1975年的221%降至2004年的171%。

　　• 增加市郊鐵路的同時，也著眼于提升市內(nèi)軌道交通系統(tǒng)的運(yùn)力：盡管1910年前后掀起的住宅郊區(qū)化浪潮推動了大規(guī)模市郊鐵路建設(shè)，但隨之產(chǎn)生的潮汐通勤也給中心區(qū)(東京23區(qū))軌道系統(tǒng)帶來巨大壓力;據(jù)統(tǒng)計1960 年，高峰期市內(nèi)軌道車廂擁擠問題已格外嚴(yán)峻：以JR線為例，山手線擁擠率為299%，而總武本線更是高達(dá)312%。為緩解都市區(qū)人口與出行需求增長帶來的壓力，城市加大了市內(nèi)軌道網(wǎng)密度，并提高服務(wù)水平。例如，自1956年后，東京的地鐵系統(tǒng)迅速增長(見下圖)。目前，東京23區(qū)內(nèi)的軌道網(wǎng)(含地鐵、鐵路)長度達(dá)584.8公里，線網(wǎng)密度高達(dá)0.94公里/平方公里，遠(yuǎn)高于北京建成區(qū)0.42的網(wǎng)絡(luò)密度，且仍在增長中。而在服務(wù)水平上，由于中心區(qū)客流量大于郊區(qū)(或新城)客流，城市不僅打通地鐵與市郊鐵路的直通服務(wù)，也通過增設(shè)中心區(qū)的區(qū)間服務(wù)，依據(jù)客流需求靈活地提升中心區(qū)運(yùn)能。

　　對中國城市啟示

　　中國城市群發(fā)展需扭轉(zhuǎn)城市蔓延的慣性增長趨勢以及對軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)模的過度崇尚。

　　事實(shí)上，在概念上，城市群指商務(wù)出行或貨運(yùn)上的聯(lián)系，其覆蓋半徑通常大于30公里。都市圈指的是城市內(nèi)通勤的聯(lián)系，其半徑一般小于30公里。因此，在土地與城市規(guī)劃上，如何控制城市快速擴(kuò)張的通勤邊界，避免其蔓延至商務(wù)邊界;在交通基礎(chǔ)設(shè)施的供給上，如何提升通勤效率、區(qū)分商務(wù)圈與通勤圈的不同服務(wù)水平，均是城市群規(guī)劃中需統(tǒng)籌考慮的內(nèi)容。

　　然而在現(xiàn)實(shí)中，告別城市攤大餅式發(fā)展并非易事。低成本、圈地式的土地財政，通常是高額軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的主要來源。特別是京津冀未來計劃建設(shè)的密集軌道網(wǎng)，如果不能探索創(chuàng)新投融資模式，提高資金使用效率，將可能加劇對土地財政依賴，導(dǎo)致城市進(jìn)一步地蔓延。

　　盡管中國城市應(yīng)避免盲目跟風(fēng)國內(nèi)外政策手段而做出不切實(shí)際的選擇，但借鑒其他城市的經(jīng)驗與教訓(xùn)可降低試錯的成本，畢竟城市群當(dāng)下采取的政策將決定未來城市形態(tài)與交通系統(tǒng)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活質(zhì)量、能源消耗和氣候變化等影響。而以上城市案例可供京津冀借鑒的啟示如下：

　　1.由于京津冀地區(qū)生態(tài)承載力形勢已十分嚴(yán)峻，需以生態(tài)承載力作為發(fā)展硬約束，界定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，并規(guī)劃生態(tài)邊界、提升生態(tài)發(fā)展的多功能性，如營造城市周邊生態(tài)綠環(huán)，以發(fā)揮生態(tài)修復(fù)、預(yù)留城市通風(fēng)廊道等作用。

　　2. 借助“疏解非首都功能”的契機(jī)，加強(qiáng)對存量用地的開發(fā)，識別和儲備再開發(fā)潛力區(qū)域(如主要軌道交通站點(diǎn)或樞紐)，實(shí)現(xiàn)城市用地集約與精細(xì)化開發(fā)，并利用再開發(fā)契機(jī)，推動海綿城市建設(shè)、生態(tài)修復(fù)、可再生能源使用、地下綜合管廊建設(shè)等，減少高強(qiáng)度再開發(fā)對環(huán)境承載力的附加壓力。

　　3. 提倡“多規(guī)合一”以及跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，借助交通與用地的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，通過城市規(guī)劃與交通規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)軌道軌道與用地規(guī)劃的結(jié)合。除了強(qiáng)化不同地域協(xié)作，京津冀一體化也是跨部門整合難得機(jī)遇，應(yīng)在統(tǒng)一目標(biāo)指導(dǎo)下，形成跨部門不同層級的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)機(jī)制，為交通與用地的協(xié)調(diào)發(fā)展奠定根基。

　　4.在環(huán)首都地區(qū)建立統(tǒng)一的土地儲備與調(diào)配協(xié)商機(jī)制。市郊鐵路和新城在建設(shè)中，既要避免超前建設(shè)，也在軌道交通規(guī)劃、土地儲備與開發(fā)建設(shè)時序上，為未來人口與客流增長留有靈活余地。

　　5.避免在現(xiàn)有低效軌道交通系統(tǒng)的邊界接入市郊服務(wù);盡可能將周邊居住區(qū)中心與中心城市主要就業(yè)地區(qū)直接相連，降低換乘以及郊區(qū)客流對現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)運(yùn)力(以及現(xiàn)有超負(fù)荷網(wǎng)絡(luò)換乘節(jié)點(diǎn))的更多壓力。

　　6.借助加密中心區(qū)地鐵網(wǎng)絡(luò)(如增加平行線路)、改善換乘樞紐容量等措施，以承接未來更多的高峰通勤客流。

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