將PPP項目納入政府采購管理的重要意義

發(fā)布日期：2016-04-15來源：中國財政雜志編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/孫潔 蘇京春

　　2014 年12月31日，財政部正式發(fā)布《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》，以推廣PPP模式，規(guī)范PPP項目政府采購行為。2015年2月25日，財政部在官方網(wǎng)站發(fā)布了《2015年政府采購工作要點(diǎn)》，其中闡明的八個工作要點(diǎn)之二，就是在大力推進(jìn)政府購買服務(wù)等各項改革工作中力推將PPP項目納入政府采購管理工作。我們認(rèn)為，這無疑會將PPP模式在我國的發(fā)展推上新的臺階。鑒于此，本文從三個方面闡述將PPP項目納入政府采購管理工作重要意義，并針對此提出兩點(diǎn)對策建議，以期為此方面相關(guān)工作的開展拋磚引玉。

　　重要意義之一：使PPP項目有法可依，大幅提升規(guī)范性

　　上世紀(jì)90年代的福建泉州刺桐大橋項目是我國第一個民營資本介入的PPP項目，其首創(chuàng)意義是非常顯著的，但與此同時，我們必須認(rèn)識到民間資本與政府合作過程中出現(xiàn)的問題。例如，投資方經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)沒有得到相關(guān)法律充分保障，除收費(fèi)權(quán)以外的其他權(quán)益沒得到保障;收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)無法形成調(diào)整機(jī)制，無法隨著情況變化而改變;刺桐大橋項目當(dāng)時確定特許經(jīng)營權(quán)30年，而國務(wù)院出臺有關(guān)政策規(guī)定，經(jīng)營性公路收費(fèi)期限不得超過25年，政府政策法規(guī)變動風(fēng)險可能由企業(yè)承擔(dān)，等等。由此可見，PPP模式的落實需要有效的契約保障，尤其是此模式的各關(guān)系方中，掌握著公權(quán)力的政府部門從行為上來講更容易將自己的意志強(qiáng)加于私人部門，博弈雙方并不在平等的地位上，而負(fù)責(zé)項目落實的私人部門若得不到法律和契約的有效保護(hù)，往往會淪為額外風(fēng)險的承擔(dān)者。長此以往，一方面會使PPP模式在落實過程中難以持續(xù)，另一方面會打擊民間資本參與的積極性，從而制約PPP的運(yùn)用和發(fā)展。

　　就 PPP項目與政府采購的關(guān)系而言，學(xué)界早有探討，目前已具初步共識，即PPP項目雖然不屬于傳統(tǒng)意義上的政府采購，但是可將其歸入廣義政府采購的范疇。我國政府采購法律體系相對健全，除政府采購領(lǐng)域的法律基石——《中華人民共和國政府采購法》之外，法律體系中還囊括了《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國價格法》等國家法規(guī)，以及各大部委和各地人民政府發(fā)布和出臺的相關(guān)政策和地方法規(guī)，雖仍不乏有待改進(jìn)之處，但總體而言法律體系已基本建立、健全，能夠有效保障政府采購行為有法可依、有跡可循。

　　鑒于此，將PPP項目納入政府采購管理必然能使PPP項目實現(xiàn)有法可依，大幅提升其規(guī)范性。實際上，這一方面將從根本上改變我國PPP項目的實施路徑，使其不再糾結(jié)、徘徊于是否應(yīng)遵循招投標(biāo)法及實施條例、政府采購法等相關(guān)法律法規(guī)的約束。另一方面，更為重要的是，這將解決大家所期待的PPP相關(guān)法律法規(guī)之間的關(guān)系及一致性等關(guān)鍵性問題。PPP模式在我國的運(yùn)用目前存在于多部委、多政策法規(guī)的矩陣型約束之下，大體包括：對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部1995年發(fā)布的《關(guān)于以BOT方式吸引外商投資有關(guān)問題的通知》，國家計委、電力部、交通部1995年發(fā)布的《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理問題的通知》，1999年 8月30日通過、2000年1月1日起施行的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》，國家計委2001年發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知》，建設(shè)部發(fā)2001年發(fā)布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，2002年6月29日通過、2003年1月1日起施行的《中華人民共和國政府采購法》，2003年8月27日通過、2004年7月1日起施行的《中華人民共和國行政許可法》，建設(shè)部2004年發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等。隨著2014“改革元年”的開啟，相關(guān)政策規(guī)章更是密集出臺：5月，國家發(fā)改委發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》(征求意見稿);9月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，財政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》;11月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，財政部發(fā)布《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》;12月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》和《政府和社會資本合作項目通用合同指南》?？陀^而言，以上政策規(guī)章對于PPP模式形成的矩陣型約束致力于使其發(fā)展得更加規(guī)范，但因PPP項目并沒有清晰、明確的定位而難免出現(xiàn)交叉、多頭管理現(xiàn)象，且缺乏法律層面的硬約束，不利于PPP項目這樣契約型合作的運(yùn)行和進(jìn)一步發(fā)展。將PPP項目納入政府采購管理之后，其運(yùn)行管理勢必需要遵循政府采購相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)章等約束，相關(guān)矩陣型政策規(guī)章也將以政府采購法等法律層面的硬約束為基礎(chǔ)全部理順，將PPP項目推向更加規(guī)范的運(yùn)行層面。除了現(xiàn)有的法律法規(guī)、政策規(guī)章意外，財政部還將針對競爭性磋商出臺相關(guān)的管理辦法，進(jìn)一步規(guī)范和理順PPP項目的運(yùn)行，保障其長期和可持續(xù)發(fā)展。

　　重要意義之二：將PPP資金納入預(yù)算，有力防險保穩(wěn)、減輕支出壓力

　　2014 年以來，我國經(jīng)濟(jì)增長步入“新常態(tài)”，宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，而各地安排的基礎(chǔ)設(shè)施等投資計劃規(guī)模巨大，在一方面面臨財政資金增長趨緩壓力、另一方面面對規(guī)模巨大的投資計劃壓力的情況下，能夠引入、盤活民間和社會資本的PPP模式在地方政府融資過程中勢必將發(fā)揮重要作用。而與此同時，隨著PPP模式的廣泛運(yùn)用，對其所涉及資金的管理也亟待提上日程。就現(xiàn)狀來看，我國PPP模式的資金特點(diǎn)主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，PPP模式內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)資金量巨大，僅2014年底財政部公布的首批30個PPP示范項目總投資額就達(dá)1800億元，其中22個是地方融資平臺公司的存量項目;第二，PPP模式中的政府出資部分目前沒有正式納入預(yù)算，各地、各領(lǐng)域PPP項目資金來源各異，呈現(xiàn)出五花八門的特點(diǎn)。PPP模式的這兩個特點(diǎn)實際上都是雙刃劍：第一，卷入的資金量巨大，一面表明其帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力更強(qiáng)，另一面也意味著風(fēng)險水平更高;第二，政府出資部門未納入預(yù)算，一面有利于PPP項目所需資金的靈活運(yùn)用，另一面也意味著PPP 項目資金可能不具備任何保障。

　　結(jié)合目前我國PPP模式的實踐來看，由于契約中社會資本實際上處于相對弱勢地位，占據(jù)強(qiáng)勢地位的政府往往存在資金方面的延遲、縮水甚至是毀約的傾向，而一旦發(fā)生這樣的情況，PPP項目即面臨破產(chǎn)，毫無保障可言。致力于保障社會資本與政府合作過程中政府資金的穩(wěn)定性，就必須著重考慮將PPP資金納入預(yù)算，并與此同時實現(xiàn)對此部分資金的風(fēng)險監(jiān)督和績效監(jiān)管。而將PPP資金納入預(yù)算管理這一目標(biāo)，將隨著PPP項目納入政府采購管理行為實現(xiàn)。在我國，政府采購使用的是財政預(yù)算內(nèi)資金，PPP項目納入政府采購管理之后，勢必可使部分具有運(yùn)行缺口的項目補(bǔ)貼資金從預(yù)算層面得到制度性保障。

　　在有力防范風(fēng)險、保障資金穩(wěn)定性的同時，將PPP項目納入政府采購管理行為還將實際上減輕政府支出的壓力。因為按照政府采購預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定，在政府采購?fù)瓿芍蠹匆淮涡詫⒇斦Y金全部支付，而將PPP資金納入預(yù)算后，對于PPP項目：第一，部分資金來自民間和社會資本，不必政府承擔(dān)全部資金壓力;第二，PPP項目的相關(guān)資金是分期支付，而不是一次性支付，將直接減輕政府當(dāng)期支付的壓力，提高資金周轉(zhuǎn)效率;第三，PPP模式下，部分項目是可收費(fèi)的，相關(guān)費(fèi)用收入也可在一定程度上減輕政府支出的壓力。

　　重要意義之三：自然拓展政府采購邊界，減少政府支出壓力

　　從傳統(tǒng)的政府采購流程來看，其至少具有以下幾個方面的特點(diǎn)：第一，采購目標(biāo)具有針對性，即在嚴(yán)格的政府采購預(yù)算編制的采購計劃經(jīng)財政部門審批通過后，有針對性的采購目標(biāo)即確定，一般情況下，無論這一采購目標(biāo)是產(chǎn)品或服務(wù)，都具有較為嚴(yán)格的邊界;第二，采購過程一般具有較為嚴(yán)格的一輪流程，即采購人與供應(yīng)商之間的關(guān)系在采購流程結(jié)束后也將結(jié)束，供應(yīng)商為采購人能提供目標(biāo)產(chǎn)品或服務(wù)，采購人通過國庫支付中心向采購人付款。

　　而對于PPP項目而言，其較傳統(tǒng)的政府采購項目顯然提升了產(chǎn)品或服務(wù)水平，原因是：第一，PPP項目能夠自然拓展政府采購的邊界。與政府采購計劃目標(biāo)一般具有嚴(yán)格的邊界不同，PPP項目一方面很難確定嚴(yán)格的邊界，另一方面也勢必具有更為廣泛的邊界，原因在于PPP模式的應(yīng)用范圍一般是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中和竣工后，設(shè)備升級、專業(yè)維護(hù)等方面的配套服務(wù)與其建設(shè)密不可分，且基礎(chǔ)設(shè)施具有長期使用的特征，勢必呈現(xiàn)跨越一個較長時間區(qū)間的特性，相關(guān)配套服務(wù)更加不是一次、兩次能夠解決，而是一個長期的合作過程。第二，在自然拓展政府采購邊界的基礎(chǔ)上，PPP項目也能夠減少政府支出的壓力。如上所述，傳統(tǒng)的政府采購項目完工后就要一次性支付完畢，而PPP項目則不必當(dāng)期支付，從而可緩解政府財政支出壓力。實際上，鑒于PPP項目具有能夠自然拓展政府采購邊界和長期性的特點(diǎn)，在項目落成后，其長期運(yùn)行的20、30年中，也可以把相關(guān)維護(hù)、升級等配套服務(wù)交由社會資本方承擔(dān)，可使PPP項目較政府采購而言呈現(xiàn)出“工程”加“服務(wù)”的升級特點(diǎn)，從而節(jié)省了政府在基礎(chǔ)設(shè)施長期使用過程中可能產(chǎn)生的維護(hù)、升級等支出。

　　對策建議

　　將PPP項目納入政府采購管理的過程中，還應(yīng)當(dāng)特別注重一些層面的提升，我們對此提出兩點(diǎn)對策建議以供參考。

　　(一)PPP項目的收入應(yīng)與支出一同納入政府預(yù)算管理。對于PPP項目中完全由使用者付費(fèi)的，應(yīng)當(dāng)把費(fèi)用收入一并納入政府預(yù)算管理，這樣做的好處在于：一是可以監(jiān)督PPP項目的盈利，從而間接監(jiān)督PPP項目的運(yùn)轉(zhuǎn);二是可以防控PPP項目的暴利行為，因其畢竟是引入社會資本的項目運(yùn)作，就資本逐利的本質(zhì)而言，利用PPP項目牟取暴利的情況極有可能發(fā)生;三是可以實現(xiàn)對PPP項目的頂層調(diào)控，如果項目收入比契約預(yù)期低，則政府可以適當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)貼，如果項目收入比契約預(yù)期高，則政府可以對其進(jìn)行控制以利于整體資源的分配。因此，我們建議將PPP項目納入政府采購管理工作之后，其資金支付納入政府預(yù)算管理的同時，其費(fèi)用等相關(guān)收入也要一并納入政府預(yù)算。

　　(二)政府采購要順應(yīng)國際形勢，防范未來國際競爭。在考慮國內(nèi)形勢的同時，我們建議更應(yīng)放眼于未來。GPA談判工作正在以緊鑼密鼓地進(jìn)行，將政府采購放在國際大舞臺上，我們勢必應(yīng)防范未來的國際競爭。尤其是將PPP項目納入政府采購管理工作后，將意味著PPP模式與政府采購的全面接軌，也就意味著在政府采購對外放開之后，PPP項目也將對外開放。面對較為復(fù)雜的國際競爭形勢，我們應(yīng)當(dāng)提前布局、積極應(yīng)對，比如是否可考慮將PPP項目中重要基礎(chǔ)設(shè)施部分納入到GPA談判的例外部分等，從而有效防范可能出現(xiàn)的風(fēng)險。

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