將PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理的重要意義

發(fā)布日期：2016-04-15來(lái)源：中國(guó)財(cái)政雜志編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/孫潔 蘇京春

　　2014 年12月31日，財(cái)政部正式發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》，以推廣PPP模式，規(guī)范PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)行為。2015年2月25日，財(cái)政部在官方網(wǎng)站發(fā)布了《2015年政府采購(gòu)工作要點(diǎn)》，其中闡明的八個(gè)工作要點(diǎn)之二，就是在大力推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等各項(xiàng)改革工作中力推將PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理工作。我們認(rèn)為，這無(wú)疑會(huì)將PPP模式在我國(guó)的發(fā)展推上新的臺(tái)階。鑒于此，本文從三個(gè)方面闡述將PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理工作重要意義，并針對(duì)此提出兩點(diǎn)對(duì)策建議，以期為此方面相關(guān)工作的開(kāi)展拋磚引玉。

　　重要意義之一：使PPP項(xiàng)目有法可依，大幅提升規(guī)范性

　　上世紀(jì)90年代的福建泉州刺桐大橋項(xiàng)目是我國(guó)第一個(gè)民營(yíng)資本介入的PPP項(xiàng)目，其首創(chuàng)意義是非常顯著的，但與此同時(shí)，我們必須認(rèn)識(shí)到民間資本與政府合作過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。例如，投資方經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)沒(méi)有得到相關(guān)法律充分保障，除收費(fèi)權(quán)以外的其他權(quán)益沒(méi)得到保障;收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法形成調(diào)整機(jī)制，無(wú)法隨著情況變化而改變;刺桐大橋項(xiàng)目當(dāng)時(shí)確定特許經(jīng)營(yíng)權(quán)30年，而國(guó)務(wù)院出臺(tái)有關(guān)政策規(guī)定，經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)期限不得超過(guò)25年，政府政策法規(guī)變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)可能由企業(yè)承擔(dān)，等等。由此可見(jiàn)，PPP模式的落實(shí)需要有效的契約保障，尤其是此模式的各關(guān)系方中，掌握著公權(quán)力的政府部門(mén)從行為上來(lái)講更容易將自己的意志強(qiáng)加于私人部門(mén)，博弈雙方并不在平等的地位上，而負(fù)責(zé)項(xiàng)目落實(shí)的私人部門(mén)若得不到法律和契約的有效保護(hù)，往往會(huì)淪為額外風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者。長(zhǎng)此以往，一方面會(huì)使PPP模式在落實(shí)過(guò)程中難以持續(xù)，另一方面會(huì)打擊民間資本參與的積極性，從而制約PPP的運(yùn)用和發(fā)展。

　　就 PPP項(xiàng)目與政府采購(gòu)的關(guān)系而言，學(xué)界早有探討，目前已具初步共識(shí)，即PPP項(xiàng)目雖然不屬于傳統(tǒng)意義上的政府采購(gòu)，但是可將其歸入廣義政府采購(gòu)的范疇。我國(guó)政府采購(gòu)法律體系相對(duì)健全，除政府采購(gòu)領(lǐng)域的法律基石——《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》之外，法律體系中還囊括了《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》、《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》等國(guó)家法規(guī)，以及各大部委和各地人民政府發(fā)布和出臺(tái)的相關(guān)政策和地方法規(guī)，雖仍不乏有待改進(jìn)之處，但總體而言法律體系已基本建立、健全，能夠有效保障政府采購(gòu)行為有法可依、有跡可循。

　　鑒于此，將PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理必然能使PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)有法可依，大幅提升其規(guī)范性。實(shí)際上，這一方面將從根本上改變我國(guó)PPP項(xiàng)目的實(shí)施路徑，使其不再糾結(jié)、徘徊于是否應(yīng)遵循招投標(biāo)法及實(shí)施條例、政府采購(gòu)法等相關(guān)法律法規(guī)的約束。另一方面，更為重要的是，這將解決大家所期待的PPP相關(guān)法律法規(guī)之間的關(guān)系及一致性等關(guān)鍵性問(wèn)題。PPP模式在我國(guó)的運(yùn)用目前存在于多部委、多政策法規(guī)的矩陣型約束之下，大體包括：對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部1995年發(fā)布的《關(guān)于以BOT方式吸引外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》，國(guó)家計(jì)委、電力部、交通部1995年發(fā)布的《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理問(wèn)題的通知》，1999年 8月30日通過(guò)、2000年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》，國(guó)家計(jì)委2001年發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見(jiàn)的通知》，建設(shè)部發(fā)2001年發(fā)布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，2002年6月29日通過(guò)、2003年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，2003年8月27日通過(guò)、2004年7月1日起施行的《中華人民共和國(guó)行政許可法》，建設(shè)部2004年發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等。隨著2014“改革元年”的開(kāi)啟，相關(guān)政策規(guī)章更是密集出臺(tái)：5月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》(征求意見(jiàn)稿);9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》;11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》，財(cái)政部發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》;12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》?？陀^而言，以上政策規(guī)章對(duì)于PPP模式形成的矩陣型約束致力于使其發(fā)展得更加規(guī)范，但因PPP項(xiàng)目并沒(méi)有清晰、明確的定位而難免出現(xiàn)交叉、多頭管理現(xiàn)象，且缺乏法律層面的硬約束，不利于PPP項(xiàng)目這樣契約型合作的運(yùn)行和進(jìn)一步發(fā)展。將PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理之后，其運(yùn)行管理勢(shì)必需要遵循政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)章等約束，相關(guān)矩陣型政策規(guī)章也將以政府采購(gòu)法等法律層面的硬約束為基礎(chǔ)全部理順，將PPP項(xiàng)目推向更加規(guī)范的運(yùn)行層面。除了現(xiàn)有的法律法規(guī)、政策規(guī)章意外，財(cái)政部還將針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性磋商出臺(tái)相關(guān)的管理辦法，進(jìn)一步規(guī)范和理順PPP項(xiàng)目的運(yùn)行，保障其長(zhǎng)期和可持續(xù)發(fā)展。

　　重要意義之二：將PPP資金納入預(yù)算，有力防險(xiǎn)保穩(wěn)、減輕支出壓力

　　2014 年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)步入“新常態(tài)”，宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，而各地安排的基礎(chǔ)設(shè)施等投資計(jì)劃規(guī)模巨大，在一方面面臨財(cái)政資金增長(zhǎng)趨緩壓力、另一方面面對(duì)規(guī)模巨大的投資計(jì)劃壓力的情況下，能夠引入、盤(pán)活民間和社會(huì)資本的PPP模式在地方政府融資過(guò)程中勢(shì)必將發(fā)揮重要作用。而與此同時(shí)，隨著PPP模式的廣泛運(yùn)用，對(duì)其所涉及資金的管理也亟待提上日程。就現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)PPP模式的資金特點(diǎn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，PPP模式內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)資金量巨大，僅2014年底財(cái)政部公布的首批30個(gè)PPP示范項(xiàng)目總投資額就達(dá)1800億元，其中22個(gè)是地方融資平臺(tái)公司的存量項(xiàng)目;第二，PPP模式中的政府出資部分目前沒(méi)有正式納入預(yù)算，各地、各領(lǐng)域PPP項(xiàng)目資金來(lái)源各異，呈現(xiàn)出五花八門(mén)的特點(diǎn)。PPP模式的這兩個(gè)特點(diǎn)實(shí)際上都是雙刃劍：第一，卷入的資金量巨大，一面表明其帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力更強(qiáng)，另一面也意味著風(fēng)險(xiǎn)水平更高;第二，政府出資部門(mén)未納入預(yù)算，一面有利于PPP項(xiàng)目所需資金的靈活運(yùn)用，另一面也意味著PPP 項(xiàng)目資金可能不具備任何保障。

　　結(jié)合目前我國(guó)PPP模式的實(shí)踐來(lái)看，由于契約中社會(huì)資本實(shí)際上處于相對(duì)弱勢(shì)地位，占據(jù)強(qiáng)勢(shì)地位的政府往往存在資金方面的延遲、縮水甚至是毀約的傾向，而一旦發(fā)生這樣的情況，PPP項(xiàng)目即面臨破產(chǎn)，毫無(wú)保障可言。致力于保障社會(huì)資本與政府合作過(guò)程中政府資金的穩(wěn)定性，就必須著重考慮將PPP資金納入預(yù)算，并與此同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)此部分資金的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督和績(jī)效監(jiān)管。而將PPP資金納入預(yù)算管理這一目標(biāo)，將隨著PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理行為實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)，政府采購(gòu)使用的是財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金，PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理之后，勢(shì)必可使部分具有運(yùn)行缺口的項(xiàng)目補(bǔ)貼資金從預(yù)算層面得到制度性保障。

　　在有力防范風(fēng)險(xiǎn)、保障資金穩(wěn)定性的同時(shí)，將PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理行為還將實(shí)際上減輕政府支出的壓力。因?yàn)榘凑照少?gòu)預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定，在政府采購(gòu)?fù)瓿芍蠹匆淮涡詫⒇?cái)政資金全部支付，而將PPP資金納入預(yù)算后，對(duì)于PPP項(xiàng)目：第一，部分資金來(lái)自民間和社會(huì)資本，不必政府承擔(dān)全部資金壓力;第二，PPP項(xiàng)目的相關(guān)資金是分期支付，而不是一次性支付，將直接減輕政府當(dāng)期支付的壓力，提高資金周轉(zhuǎn)效率;第三，PPP模式下，部分項(xiàng)目是可收費(fèi)的，相關(guān)費(fèi)用收入也可在一定程度上減輕政府支出的壓力。

　　重要意義之三：自然拓展政府采購(gòu)邊界，減少政府支出壓力

　　從傳統(tǒng)的政府采購(gòu)流程來(lái)看，其至少具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：第一，采購(gòu)目標(biāo)具有針對(duì)性，即在嚴(yán)格的政府采購(gòu)預(yù)算編制的采購(gòu)計(jì)劃經(jīng)財(cái)政部門(mén)審批通過(guò)后，有針對(duì)性的采購(gòu)目標(biāo)即確定，一般情況下，無(wú)論這一采購(gòu)目標(biāo)是產(chǎn)品或服務(wù)，都具有較為嚴(yán)格的邊界;第二，采購(gòu)過(guò)程一般具有較為嚴(yán)格的一輪流程，即采購(gòu)人與供應(yīng)商之間的關(guān)系在采購(gòu)流程結(jié)束后也將結(jié)束，供應(yīng)商為采購(gòu)人能提供目標(biāo)產(chǎn)品或服務(wù)，采購(gòu)人通過(guò)國(guó)庫(kù)支付中心向采購(gòu)人付款。

　　而對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，其較傳統(tǒng)的政府采購(gòu)項(xiàng)目顯然提升了產(chǎn)品或服務(wù)水平，原因是：第一，PPP項(xiàng)目能夠自然拓展政府采購(gòu)的邊界。與政府采購(gòu)計(jì)劃目標(biāo)一般具有嚴(yán)格的邊界不同，PPP項(xiàng)目一方面很難確定嚴(yán)格的邊界，另一方面也勢(shì)必具有更為廣泛的邊界，原因在于PPP模式的應(yīng)用范圍一般是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中和竣工后，設(shè)備升級(jí)、專業(yè)維護(hù)等方面的配套服務(wù)與其建設(shè)密不可分，且基礎(chǔ)設(shè)施具有長(zhǎng)期使用的特征，勢(shì)必呈現(xiàn)跨越一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間區(qū)間的特性，相關(guān)配套服務(wù)更加不是一次、兩次能夠解決，而是一個(gè)長(zhǎng)期的合作過(guò)程。第二，在自然拓展政府采購(gòu)邊界的基礎(chǔ)上，PPP項(xiàng)目也能夠減少政府支出的壓力。如上所述，傳統(tǒng)的政府采購(gòu)項(xiàng)目完工后就要一次性支付完畢，而PPP項(xiàng)目則不必當(dāng)期支付，從而可緩解政府財(cái)政支出壓力。實(shí)際上，鑒于PPP項(xiàng)目具有能夠自然拓展政府采購(gòu)邊界和長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，在項(xiàng)目落成后，其長(zhǎng)期運(yùn)行的20、30年中，也可以把相關(guān)維護(hù)、升級(jí)等配套服務(wù)交由社會(huì)資本方承擔(dān)，可使PPP項(xiàng)目較政府采購(gòu)而言呈現(xiàn)出“工程”加“服務(wù)”的升級(jí)特點(diǎn)，從而節(jié)省了政府在基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期使用過(guò)程中可能產(chǎn)生的維護(hù)、升級(jí)等支出。

　　對(duì)策建議

　　將PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理的過(guò)程中，還應(yīng)當(dāng)特別注重一些層面的提升，我們對(duì)此提出兩點(diǎn)對(duì)策建議以供參考。

　　(一)PPP項(xiàng)目的收入應(yīng)與支出一同納入政府預(yù)算管理。對(duì)于PPP項(xiàng)目中完全由使用者付費(fèi)的，應(yīng)當(dāng)把費(fèi)用收入一并納入政府預(yù)算管理，這樣做的好處在于：一是可以監(jiān)督PPP項(xiàng)目的盈利，從而間接監(jiān)督PPP項(xiàng)目的運(yùn)轉(zhuǎn);二是可以防控PPP項(xiàng)目的暴利行為，因其畢竟是引入社會(huì)資本的項(xiàng)目運(yùn)作，就資本逐利的本質(zhì)而言，利用PPP項(xiàng)目牟取暴利的情況極有可能發(fā)生;三是可以實(shí)現(xiàn)對(duì)PPP項(xiàng)目的頂層調(diào)控，如果項(xiàng)目收入比契約預(yù)期低，則政府可以適當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)貼，如果項(xiàng)目收入比契約預(yù)期高，則政府可以對(duì)其進(jìn)行控制以利于整體資源的分配。因此，我們建議將PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理工作之后，其資金支付納入政府預(yù)算管理的同時(shí)，其費(fèi)用等相關(guān)收入也要一并納入政府預(yù)算。

　　(二)政府采購(gòu)要順應(yīng)國(guó)際形勢(shì)，防范未來(lái)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。在考慮國(guó)內(nèi)形勢(shì)的同時(shí)，我們建議更應(yīng)放眼于未來(lái)。GPA談判工作正在以緊鑼密鼓地進(jìn)行，將政府采購(gòu)放在國(guó)際大舞臺(tái)上，我們勢(shì)必應(yīng)防范未來(lái)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。尤其是將PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理工作后，將意味著PPP模式與政府采購(gòu)的全面接軌，也就意味著在政府采購(gòu)對(duì)外放開(kāi)之后，PPP項(xiàng)目也將對(duì)外開(kāi)放。面對(duì)較為復(fù)雜的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)，我們應(yīng)當(dāng)提前布局、積極應(yīng)對(duì)，比如是否可考慮將PPP項(xiàng)目中重要基礎(chǔ)設(shè)施部分納入到GPA談判的例外部分等，從而有效防范可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

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