PPP的邊界與特征芻議

發(fā)布日期：2016-05-20來源：P3帶路群編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/劉世堅(jiān)

　　PPP這個(gè)名詞從冷到熱，再到火遍神州，也不過是兩年左右的時(shí)間。和2014年相比，與此事相關(guān)或被相關(guān)的人們，對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)普遍要成熟好多。不過真要細(xì)究起來，又有幾人能夠真正說清PPP的邊界與特征?PPP和國內(nèi)已有二十余年實(shí)踐的特許經(jīng)營之間，究竟有何異同?這些問題不搞清楚，無論是繼續(xù)高歌猛進(jìn)，還是重啟頂層設(shè)計(jì)，恐怕都會(huì)在一定程度上受到困擾，甚至于陷入窘境。

　　前幾日受邀參加亞行組織的特許經(jīng)營立法研究報(bào)告評(píng)議會(huì)，并就“特許經(jīng)營和PPP的項(xiàng)目識(shí)別”發(fā)表專題陳述。其中有部分觀點(diǎn)已基本涵蓋于《真?zhèn)蜳PP之再思考》一文，另外一部分就是有關(guān)PPP項(xiàng)目邊界與特征的，現(xiàn)小結(jié)成文，算是拋磚引玉。

　　一、項(xiàng)目性質(zhì)

　　區(qū)別于一般項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目應(yīng)僅限于提供公共或準(zhǔn)公共產(chǎn)品或服務(wù)，包括業(yè)內(nèi)比較熟悉的基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的單體項(xiàng)目(如地鐵、供水、燃?xì)?、污水處理、垃圾焚燒發(fā)電等)，也有近年出現(xiàn)的一些跨界、綜合類項(xiàng)目，比如片區(qū)開發(fā)、流域治理、智慧城市、海綿城市、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、教育培訓(xùn)等。而那些純商業(yè)的，完全可由市場(chǎng)自行解決和規(guī)范的的項(xiàng)目，則不宜套用PPP模式。

　　前建設(shè)部的126號(hào)令[1]、財(cái)政部的113號(hào)文[2]、國家發(fā)改委的2724號(hào)文[3]及六部委的25號(hào)令[4]曾就特許經(jīng)營項(xiàng)目、PPP項(xiàng)目的范圍做過表述，但與目前國內(nèi)PPP模式的適用范圍存在較大差距。下一步如就特許經(jīng)營或PPP立法，相關(guān)項(xiàng)目的性質(zhì)和范圍必然是一個(gè)不容回避的問題。根據(jù)現(xiàn)在能夠看到的有關(guān)征求意見稿的內(nèi)容，國家發(fā)改委牽頭制定的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營暫行條例》與財(cái)政部牽頭制定的《政府和社會(huì)資本合作法》仍然就此采取正面表述的方式，即明確項(xiàng)目性質(zhì)(公共產(chǎn)品和服務(wù))，列舉行業(yè)范圍(后者相對(duì)較廣)。

　　基于近年來的市場(chǎng)及項(xiàng)目實(shí)踐情況，建議考慮將PPP項(xiàng)目性質(zhì)從公共產(chǎn)品和服務(wù)擴(kuò)展至準(zhǔn)公共產(chǎn)品或服務(wù)(如養(yǎng)老、旅游、文體、教育、培訓(xùn)等)，并采取負(fù)面清單的方式，有條件地排除一些不適宜PPP模式的公共及準(zhǔn)公共項(xiàng)目(如國防、國安、涉密工程和項(xiàng)目)，以及前文述及的純商業(yè)項(xiàng)目。當(dāng)然，正面清單的處理方式也不是不能考慮，但個(gè)人認(rèn)為存在增加后續(xù)立法的工作量的可能性，或者因?yàn)檫吔缣^模糊而失去實(shí)際意義。

　　二、市場(chǎng)準(zhǔn)入

　　在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，PPP項(xiàng)目也有以下幾個(gè)比較獨(dú)特的問題需要考慮。

　　第一，是不是所有的PPP項(xiàng)目都需要設(shè)置特許權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)?個(gè)人認(rèn)為答案是否定的。至于什么項(xiàng)目需要特許，什么項(xiàng)目不需要，則可以根據(jù)具體行業(yè)及項(xiàng)目的公共性，并結(jié)合若干年以來的特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)踐加以確定。

　　第二，是不是所有的PPP項(xiàng)目都需要通過政府采購的方式選擇投資人?個(gè)人認(rèn)為答案也應(yīng)該是否定的，但是目前的政策和市場(chǎng)在這方面有合規(guī)難題，需要通過立法加以解決，并籍此機(jī)會(huì)對(duì)公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判和競(jìng)爭(zhēng)性磋商等遴選方式予以完善。

　　第三，政府承受能力論證和物有所值論證(可視為“PPP項(xiàng)目可研”)，與工程可行性研究之間的關(guān)系是什么?具體如何處理?

　　這個(gè)問題比較重要，就多羅嗦幾句。個(gè)人認(rèn)為大致可從五個(gè)角度予以考慮：

　　其一、按現(xiàn)行的項(xiàng)目審批體系，前者走財(cái)政，后者走發(fā)改，歸口是不一樣的。

　　其二、按照財(cái)政部的話語體系，PPP項(xiàng)目可研更多考慮項(xiàng)目資金和實(shí)施主體來源不同的情況下的比較分析，以及地方財(cái)政對(duì)單個(gè)及整體PPP項(xiàng)目的承受能力，而工可研則更偏重項(xiàng)目本身的可行性，偏重工程。

　　其三、從某種程度上，PPP項(xiàng)目可研是假定項(xiàng)目本身可行，但要看是否優(yōu)于政府投資，以及財(cái)政是否可以負(fù)擔(dān)。而工可研則需要證明項(xiàng)目本身可行。換言之，如果工可研通不過，PPP項(xiàng)目可研就無從談起。

　　其四、存量項(xiàng)目不涉及工可研。

　　其五、PPP項(xiàng)目可研與工可研均可進(jìn)一步完善和優(yōu)化，并從法律和審批層面予以統(tǒng)合(可以稱為“PPP整體可研”)。那種為了省事，先做PPP項(xiàng)目可研，通過之后再由PPP項(xiàng)目公司去做工可研的安排，邏輯上存在問題，合規(guī)層面也是有瑕疵的。

　　總之，PPP項(xiàng)目的可行性研究體系，無需違反現(xiàn)有的可研審批制度，但也應(yīng)結(jié)合“兩個(gè)論證”的實(shí)踐情況，大膽創(chuàng)新，跳脫舊有思維的束縛，走出“可批性研究”和“論證流于形式”的怪圈，真正地為公共利益看好門、把好關(guān)。

　　三、操作模式

　　在PPP項(xiàng)目的操作模式方面，個(gè)人認(rèn)為關(guān)注的焦點(diǎn)不在運(yùn)營或經(jīng)營環(huán)節(jié)，也不在于所謂的全生命周期，而在于相關(guān)模式是否能夠具備PPP的基本內(nèi)涵，并且能夠在滿足PPP整體可研要求的前提下，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本有效供給公共或準(zhǔn)公共產(chǎn)品或服務(wù)的目的。如是，那么這種模式即可歸于PPP范疇以內(nèi)，而不宜固步自封、畫地為牢。

　　在模式劃分上，個(gè)人比較推崇國家發(fā)改委2724號(hào)文的分法：“經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和非經(jīng)營性”。但是這種分法也有缺憾，一是沒有和項(xiàng)目的具體付費(fèi)模式(政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)或二者兼有)掛鉤考慮，二是仍然執(zhí)著于“經(jīng)營”的概念，而將BT等不含經(jīng)營環(huán)節(jié)的政企合作模式排除在外。當(dāng)然，一直有人認(rèn)為BT就是工程，是融資加EPC，頂多算政府采購建造服務(wù)，而非真正意義上的政企合作。此處不就此展開討論。

　　另外，對(duì)于不同的PPP項(xiàng)目操作模式，特別是一些具有代表性的模式(如BOT、TOT、BOOT)，也應(yīng)考慮逐步制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施準(zhǔn)則，這對(duì)于各類PPP項(xiàng)目模式后續(xù)的規(guī)范與發(fā)展都是非常有必要的，技術(shù)上應(yīng)該也是可行的。

　　四、交易架構(gòu)與協(xié)議內(nèi)容

　　在交易架構(gòu)與協(xié)議內(nèi)容方面，國內(nèi)現(xiàn)有的PPP項(xiàng)目與特許經(jīng)營項(xiàng)目并無太大區(qū)別，過去二十多年的特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)踐在這方面打下的基礎(chǔ)還是比較扎實(shí)的，也是可用的。從國家發(fā)改委與財(cái)政部各自制定的相關(guān)合同指南來看，基本也是如此。

　　在后續(xù)立法方面，個(gè)人認(rèn)為需要考慮以下幾方面的問題：

　　第一，目前對(duì)于PPP已經(jīng)達(dá)成的共識(shí)或準(zhǔn)共識(shí)，是否需要調(diào)整?如何調(diào)整?這些共識(shí)，個(gè)人理解包括“伙伴關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益共享、公共利益優(yōu)先、政府兜底、回報(bào)合理”等等。如果某些準(zhǔn)共識(shí)確有調(diào)整必要，則相關(guān)交易架構(gòu)及協(xié)議內(nèi)容都會(huì)受到影響。

　　第二，項(xiàng)目交易主體如何甄別?具體而言，PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)可否是當(dāng)?shù)貒?當(dāng)?shù)貒笥挚煞褡鳛樯鐣?huì)資本參與本地PPP項(xiàng)目投資?在這個(gè)問題上，不僅是發(fā)改和財(cái)政之間存在意見分歧，地方政府、地方國企和投資人也有各自的邏輯和盤算。

　　第三，項(xiàng)目主協(xié)議的整體框架及核心內(nèi)容。建議在現(xiàn)有的規(guī)章、規(guī)范性文件及合同指南的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，把市場(chǎng)上已經(jīng)廣泛接受的基本要素(如提前終止補(bǔ)償原則)予以更加精準(zhǔn)的提煉，并上升到法律層面，以便更好地消除這種不必要的不確定性，降低相關(guān)交易成本，促使地方政府以更加平和的姿勢(shì)和心態(tài)參與PPP項(xiàng)目。

　　五、權(quán)力平衡與利益協(xié)調(diào)

　　區(qū)別于單一行業(yè)或領(lǐng)域內(nèi)的普通項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目在綜合協(xié)調(diào)方面遇到的問題通常會(huì)比較多，而且其中頗有一些長期得不到解決，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)被迫處于敞口狀態(tài)。主要表現(xiàn)如下：

　　第一，如前文所述，PPP項(xiàng)目(增量類)在立項(xiàng)審批環(huán)節(jié)至少需要通過工可研和PPP項(xiàng)目可研兩道關(guān)卡。而且，在PPP項(xiàng)目的發(fā)起、準(zhǔn)備、審批和實(shí)施方面，發(fā)改和財(cái)政兩個(gè)系統(tǒng)還分別制定了完全并行的兩套工作機(jī)制。簡(jiǎn)言之，國家發(fā)改委提出了PPP項(xiàng)目儲(chǔ)備和遴選兩個(gè)環(huán)節(jié)，并要求各省區(qū)市發(fā)改委建立PPP項(xiàng)目庫。財(cái)政部則提出PPP項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交等五個(gè)階段，并據(jù)此制定了一整套工作機(jī)制與流程。地方政府就這樣被搞糊涂了，在2014年底、 2015年初那段時(shí)間里大多處于茫然狀態(tài)，只有少數(shù)地市(如南昌)主動(dòng)統(tǒng)一規(guī)則，協(xié)調(diào)解決“發(fā)財(cái)并聯(lián)”問題。絕大部分省市，還都是等到財(cái)政部后續(xù)推出若干 PPP項(xiàng)目相關(guān)實(shí)施細(xì)則之后，才陸陸續(xù)續(xù)跟進(jìn)。大多由當(dāng)?shù)刎?cái)政部門牽頭實(shí)施，財(cái)政部在這個(gè)領(lǐng)域里的話語體系也隨之逐步確立，并延續(xù)至今。

　　第二，PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體，一般是社會(huì)資本自行或與政府出資方合資設(shè)立的項(xiàng)目公司。而受限于傳統(tǒng)的項(xiàng)目審批流程，PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目公司設(shè)立之前即需由政府方或其下屬機(jī)構(gòu)(作為擬定項(xiàng)目實(shí)施主體)完成一系列項(xiàng)目審批手續(xù)，否則該項(xiàng)目就無法開展社會(huì)資本遴選程序。等到項(xiàng)目公司設(shè)立之后，因?yàn)轫?xiàng)目實(shí)施主體發(fā)生變更，重復(fù)審批的問題就不可避免地暴露出來。對(duì)于此類風(fēng)險(xiǎn)，由于涉及PPP項(xiàng)目特點(diǎn)與現(xiàn)有法規(guī)框架之間的沖突，地方政府(具體到PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu))通常采取回避狀態(tài)，最多同意積極協(xié)調(diào)解決。項(xiàng)目公司的股東再有實(shí)力(央企國企)，也可能受困于特定公章之可望而不可及，無奈何之。

　　第三，PPP項(xiàng)目的后續(xù)監(jiān)管，實(shí)踐當(dāng)中常常處于兩個(gè)極端。要么是多頭管理，一錯(cuò)數(shù)罰(行政處罰與合同違約處罰同時(shí)適用)，甚至是無錯(cuò)也罰(例如污水處理項(xiàng)目中的進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)導(dǎo)致的出水水質(zhì)不達(dá)標(biāo))，項(xiàng)目公司躺槍。要么是考核責(zé)任和標(biāo)準(zhǔn)不到位，監(jiān)管長期缺席，項(xiàng)目受眾躺槍。

　　第四，在很大程度上，PPP項(xiàng)目的可持續(xù)性取決于政府一方的履約能力和意愿。如何使得政府方的履約成本下降，而違約成本上升，無疑是PPP立法及制度建設(shè)層面需要重點(diǎn)考慮的問題之一。這基本上也屬于一個(gè)權(quán)力平衡與利益協(xié)調(diào)的問題。

　　綜上，在權(quán)力平衡與利益協(xié)調(diào)方面，PPP項(xiàng)目明顯比一般項(xiàng)目更具挑戰(zhàn)。而其根本原因，就在于現(xiàn)有的法律框架，以及該等框架之下的項(xiàng)目審批、執(zhí)行、監(jiān)管和回報(bào)制度，或多或少都與PPP項(xiàng)目的自身特質(zhì)存在氣場(chǎng)不合的問題。而要想比較徹底地化解這個(gè)老大難，修修補(bǔ)補(bǔ)式的部門或地方性規(guī)定已不堪重任，國發(fā)文件式的政策引導(dǎo)也鞭長莫及，真正的頂層設(shè)計(jì)、高位階的立法才是王道!

　　六、行政權(quán)力與合同權(quán)利的競(jìng)合

　　與單純的行政許可或民商事合同不一樣，PPP項(xiàng)目合同或特許經(jīng)營協(xié)議更像是一個(gè)“行政-民商關(guān)系復(fù)合體”。盡管最高人民法院在2015年的《關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》中將“政府特許經(jīng)營協(xié)議”明確界定為“行政協(xié)議”，但這并未解決長期以來業(yè)內(nèi)有關(guān)特許經(jīng)營協(xié)議及PPP合同性質(zhì)的困惑，反而引發(fā)諸多爭(zhēng)議和分歧。

　　在 PPP項(xiàng)目合同，特別是特許經(jīng)營協(xié)議項(xiàng)下，直接涉及政府對(duì)項(xiàng)目公司的特定授權(quán)或權(quán)利讓渡，以及相關(guān)公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給義務(wù)的轉(zhuǎn)移。據(jù)此，項(xiàng)目公司獲得特定項(xiàng)目的準(zhǔn)入(通常具有排他性)，并按其與政府方的約定實(shí)施該項(xiàng)目，取得相應(yīng)的投資回報(bào)。在這樣一種合同關(guān)系當(dāng)中，政府一方面是項(xiàng)目合同主體，依約享有相關(guān)合同權(quán)利，并需履行相關(guān)合同義務(wù)。另一方面，各個(gè)政府部門(包括但不限于PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu))也并不因此自動(dòng)喪失其針對(duì)PPP項(xiàng)目公司的法定行政權(quán)力。這里就存在一個(gè)行政權(quán)力與合同權(quán)利的競(jìng)合。

　　對(duì)于直接與項(xiàng)目公司簽訂PPP項(xiàng)目合同或特許經(jīng)營協(xié)議的政府機(jī)構(gòu)(如與地鐵項(xiàng)目公司簽署特許經(jīng)營協(xié)議的交通委)而言，它應(yīng)有義務(wù)協(xié)調(diào)相關(guān)合同權(quán)利與其法定行政權(quán)力之間的關(guān)系，既要防范因前者不合理的擴(kuò)張而壓縮后者的法定空間，并進(jìn)而導(dǎo)致公共利益受損;也要注意對(duì)二者交叉或疊加的范圍予以合理控制，以免項(xiàng)目公司的合同權(quán)利被政府方(不限于實(shí)施機(jī)構(gòu))的行政權(quán)力所架空，甚至還無法就此獲得合理的補(bǔ)償。

　　對(duì)于上述競(jìng)合關(guān)系，及其對(duì)PPP項(xiàng)目微妙而復(fù)雜的影響，很多PPP項(xiàng)目的參與方(特別是地方政府)并未予以充分重視，更沒有在合同架構(gòu)當(dāng)中設(shè)置必要的減震閥或緩沖器(例如避免雙重處罰、征收征用的補(bǔ)償、臨時(shí)接管的范圍及程序等)，以至于合同各方、項(xiàng)目公司與第三方行政機(jī)關(guān)之間的齟齬不斷，難以調(diào)和或調(diào)和成本過高，最終導(dǎo)致整個(gè)交易結(jié)構(gòu)的失衡或解體。

　　從維持PPP項(xiàng)目基本平衡的角度出發(fā)，個(gè)人建議在法律層面對(duì)上述競(jìng)合關(guān)系予以原則性闡述，并向保護(hù)社會(huì)資本合法利益的角度適度傾斜。當(dāng)然，前提是相關(guān)公共利益不會(huì)因此受到實(shí)質(zhì)損害。

　　七、爭(zhēng)議解決

　　如前文所述，最高院司法解釋將“政府特許經(jīng)營協(xié)議”明確界定為“行政協(xié)議”，并確定法院應(yīng)當(dāng)受理當(dāng)事人就“政府特許經(jīng)營協(xié)議”提起的行政訴訟。盡管該司法解釋同時(shí)也有意引入民事法律審理行政合同糾紛，并且也沒有強(qiáng)行規(guī)定所有與“政府特許經(jīng)營協(xié)議”有關(guān)的爭(zhēng)議均應(yīng)通過行政訴訟予以解決(事實(shí)上，最高院在 2015年10月的一個(gè)相關(guān)案例(“新陵公司訴輝縣市政府案”)的判決中，還認(rèn)定政府特許經(jīng)營協(xié)議具有明顯的民商事法律關(guān)系性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)定性為民商事合同，不屬于行政訴訟法修訂及司法解釋中的行政協(xié)議范疇)，但是這一司法解釋以及行訴法的相關(guān)內(nèi)容，已在業(yè)內(nèi)引發(fā)極大爭(zhēng)議，并已直接導(dǎo)致一些仲裁機(jī)構(gòu)和民事法庭開始拒絕受理特許經(jīng)營協(xié)議項(xiàng)下的爭(zhēng)議，而無論該等協(xié)議如何約定爭(zhēng)議解決方式。為此，目前也有一些PPP項(xiàng)目同時(shí)安排簽署特許經(jīng)營協(xié)議與PPP項(xiàng)目合作協(xié)議，以最大程度地規(guī)避行政訴訟程序的適用。

　　必須承認(rèn)，將特許經(jīng)營協(xié)議視同行政協(xié)議，將特許經(jīng)營協(xié)議項(xiàng)下的爭(zhēng)議視同行政爭(zhēng)議，這和《行政許可法》及《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定[5]還是蠻搭的，但是它們搭了，特許經(jīng)營項(xiàng)目和該等項(xiàng)目的投資人就比較麻煩了。對(duì)于特許經(jīng)營協(xié)議這樣一個(gè)“行政-民商關(guān)系復(fù)合體”而言，爭(zhēng)議解決方式的選擇不僅牽涉到司法公正的問題，還有爭(zhēng)議解決的效率、質(zhì)量和成本的問題。竊以為，與民事訴訟和仲裁相比，行政訴訟在特許經(jīng)營協(xié)議爭(zhēng)議解決方面并無優(yōu)勢(shì)，也不見得就能更好地維護(hù)公共利益。但對(duì)于社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的嚇阻效應(yīng)，則會(huì)比較明顯。

　　有鑒于特許經(jīng)營協(xié)議特殊的、不同于普通行政許可或民商事合同的性質(zhì)，以及特許經(jīng)營協(xié)議項(xiàng)下爭(zhēng)議的復(fù)雜性，個(gè)人建議，基于后法優(yōu)于前法、特殊法優(yōu)于一般法的原則，通過特許經(jīng)營法或PPP法直接明確特許經(jīng)營協(xié)議(及PPP項(xiàng)目合同)的特殊合同性質(zhì)，除特定事項(xiàng)之外(如確有必要列舉)，其爭(zhēng)議解決方式可由合同雙方自行約定，包括但不限于仲裁。

　　此外，為確保PPP項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)的可持續(xù)供給，個(gè)人認(rèn)為應(yīng)對(duì)爭(zhēng)議解決期間的雙方義務(wù)履行予以強(qiáng)制性規(guī)定，并對(duì)仲裁或訴訟的前置程序(專家裁定、庭前調(diào)解等)作出原則性規(guī)定。

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