PPP土地問題知多少？

發(fā)布日期：2016-05-26來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/冷玥

　　自2014年財(cái)政部大力推廣PPP模式以來，大家對(duì)PPP模式及其各環(huán)節(jié)和相關(guān)指導(dǎo)性文件都已經(jīng)有了深入的了解，但涉及到土地環(huán)節(jié)的相關(guān)法律問題在實(shí)際操作過程中還存在各種爭(zhēng)議;本文依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策文件就PPP模式中涉及到的土地問題展開了討論，分別從土地的分類、權(quán)屬問題、使用期限和取得方式四個(gè)部分進(jìn)行了深入的說明。

　　土地的分類有哪些?

　　根據(jù)《關(guān)于印發(fā)試行<土地分類>的通知》，我國土地可分為三個(gè)層級(jí)，第一層級(jí)包含三個(gè)分類，第二層級(jí)包含15個(gè)分類，第三層級(jí)包含71個(gè)分類。第一層級(jí)的三大類分別為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。第二層級(jí)根據(jù)第一層級(jí)細(xì)分而得，分別為：耕地、園地、林地、牧草地和其他農(nóng)用地，商服用地、工礦倉儲(chǔ)用地、公共建設(shè)用地、公共建筑用地、住宅用地、交通運(yùn)輸用地、水利設(shè)施用地和特殊用地，以及未利用地和其他用地。現(xiàn)行PPP模式所涉及的土地大部分為建設(shè)用地，少部分為農(nóng)用地，實(shí)際操作過程中可能出現(xiàn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地等情況。

　　土地的權(quán)屬問題怎么劃分?

　　《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二條規(guī)定“下列土地屬于全民所有及國家所有：(一)城市市區(qū)的土地;(二)農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國有的土地;(三)國家依法征收的土地;(四)依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地;……”現(xiàn)在大部分PPP項(xiàng)目涉及的土地都是國家所有，在實(shí)際操作過程中需要注意國有土地使用權(quán)的權(quán)屬轉(zhuǎn)化和歸宿問題。

　　《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十九條明確規(guī)定“國有土地的有償使用方式包括：(一)國有土地使用權(quán)出讓;(二)國有土地租賃;(三)國有土地使用權(quán)作價(jià)出資或入股。”《中華人民共和國土地管理法》第五十四條規(guī)定“下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得：……(二)城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地;(三)國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地……”所以，涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者公共服務(wù)領(lǐng)域的土地可以采用出讓、租賃等有償使用方式獲得，也可以通過無償劃撥方式取得。

　　《國土資源部關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理促進(jìn)國有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見》提出“(一)在涉及國家安全的領(lǐng)域和對(duì)國家長(zhǎng)期發(fā)展具有戰(zhàn)略意義的高新技術(shù)開發(fā)領(lǐng)域，國有企業(yè)可繼續(xù)以劃撥方式使用土地;(二)對(duì)于自然壟斷的行業(yè)、提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，以及自主產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)，……主要采用授權(quán)經(jīng)營和國家作價(jià)出資(入股)方式配置土地;(三)對(duì)于一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，應(yīng)該堅(jiān)持以出讓、租賃等方式配置土地;(四)對(duì)承擔(dān)國家計(jì)劃內(nèi)重點(diǎn)技術(shù)改造項(xiàng)目的國有企業(yè)，原劃撥土地可繼續(xù)以劃撥方式使用，也可以作價(jià)出資(入股)方式向企業(yè)注入土地資產(chǎn)。”需注意的是，除道路、港口、橋梁、石油、礦產(chǎn)、煤炭、鐵路、航空、電氣、燃?xì)?、自來水、電?網(wǎng)絡(luò))、郵政等屬壟斷性行業(yè)外，其余屬一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè);所以，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，建議采用出讓、租賃等有償使用土地的方式。

　　土地使用權(quán)的期限有多久?

　　《中華人民共和國土地管理法》第五十七條規(guī)定“臨時(shí)使用土地的使用者應(yīng)當(dāng)按照臨時(shí)使用土地合同約定和用途使用土地，而不得修建永久性建筑物”,“臨時(shí)使用土地期限一般不超過二年。”所以，PPP特許經(jīng)營協(xié)議中涉及到項(xiàng)目建設(shè)臨時(shí)用地，需注意其期限一般不超過兩年。

　　《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定土地使用權(quán)出讓的最高年限分別為：居住用地70年，工業(yè)用地為50年，教育、科技、文化、衛(wèi)生體育用地為50年，商業(yè)、旅游、娛樂用地為40年，綜合或其他用地為50年，即涉及PPP中的土地使用權(quán)年限一般為50年，這一點(diǎn)與《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》提到的PPP模式特許經(jīng)營期不超過30年也是一致的。

　　土地使用權(quán)的取得方式是什么?

　　《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定土地使用權(quán)的出讓方式包含協(xié)議、招標(biāo)、拍賣三種方式。而《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》補(bǔ)充了第四種方式——掛牌。其中拍賣和掛牌均是在指定時(shí)間、地點(diǎn)進(jìn)行公開競(jìng)價(jià)，最后根據(jù)競(jìng)價(jià)結(jié)果確定國有建設(shè)用地使用權(quán)人的行為，但掛牌相對(duì)于拍賣時(shí)間更長(zhǎng)，出價(jià)結(jié)果有更新的可能性。

　　國有土地租賃是國有土地有償使用的一種方式，可以采用招標(biāo)、拍賣或者協(xié)議的方式取得?！兑?guī)范國有土地租賃若干意見》提出“對(duì)因發(fā)生土地轉(zhuǎn)讓、……企業(yè)改制和改變土地用途后依法應(yīng)當(dāng)有償使用的，可以實(shí)行租賃”，對(duì)“新增建設(shè)用地，重點(diǎn)仍應(yīng)是推行和完善國有土地出讓，租賃只作為出讓方式的補(bǔ)充。”短期租賃一般不超過五年;長(zhǎng)期租賃不超過同類用途土地出讓的最高年限，一般而言不超過50年。

　　承租人通過國有土地租賃獲得的土地使用權(quán)，可以轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓或抵押，其中轉(zhuǎn)租的行為屬于“土地使用權(quán)出租”。土地使用權(quán)出租是土地二級(jí)、三級(jí)市場(chǎng)的概念，即出租人通過劃撥、出讓等方式獲得土地使用權(quán)后，隨同地上建筑物、其他附著物，租賃給承租人使用。需要注意的是 “房地一體”原則，即抵押、出租土地使用權(quán)，其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)隨之抵押、出租;出租、抵押地上建筑物、其他附著物所有權(quán)，其范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之出租、抵押。但房地一體原則也有例外，《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》提出“地上建筑物、其他附著物作為動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的除外。”《中華人民共和國物權(quán)法》第142條規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)人建造的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)屬于建設(shè)用地使用權(quán)人，但有相反證據(jù)證明的除外。” 通過引用我國現(xiàn)行法律法規(guī)和政策文件，本文從四個(gè)方面解釋說明了PPP模式中可能涉及到的土地問題，但是關(guān)于土地問題的思考和探索應(yīng)該不止于此，希望下次有機(jī)會(huì)能與大家進(jìn)一步討論學(xué)習(xí)。

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