國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本方參與PPP的短思考

發(fā)布日期：2016-06-06來源：山西省PPP項(xiàng)目研究中心編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/王凌文

　　一、國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本由“禁入”到“進(jìn)入”

　　追溯自2014年末國(guó)內(nèi)刮起的“PPP旋風(fēng)”至今，國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本方參與PPP有個(gè)漸變的過程，其中的邏輯不簡(jiǎn)單是政策的搖擺所致，更有著深層次的政策選擇和政府偏好在內(nèi)，引發(fā)對(duì)國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本方參與PPP的深度思考。

　　查閱2014年11月29日財(cái)政部頒發(fā)的《關(guān)于<政府和社會(huì)資本合作操作指南(試行)>的通知》(財(cái)金【2014】113號(hào))的附件《政府和社會(huì)資本合作操作指南(試行)》第二條對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行了界定：“本指南所稱的社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)。”該條明確將“政府融資平臺(tái)公司和控股國(guó)有企業(yè)”排除在社會(huì)資本之外。之后一年多時(shí)間，伴隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)低迷，從密集而頻繁出臺(tái)的政策可以解讀出，國(guó)務(wù)院各部委加大了PPP的政策助推力度，規(guī)范性文件像雨點(diǎn)般地自上而下飄落地方，與此同時(shí)，為爭(zhēng)奪主導(dǎo)權(quán)，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委爭(zhēng)先出臺(tái)PPP文件，一時(shí)間，PPP與特許經(jīng)營(yíng)孰是孰非，全國(guó)上下莫衷一是，摸不著頭腦。直至2015年5月19日，《國(guó)務(wù)院辦公廳<轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見>的通知》中規(guī)定“鼓勵(lì)國(guó)有控股企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)。”至此，國(guó)有控股企業(yè)作為社會(huì)資本正式登上PPP的殿堂。

　　二、國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本參與PPP的問題和出路

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，國(guó)有企業(yè)普遍遭詬病，是不言而喻之話題。鑒于PPP投資大、周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，作為中小型國(guó)有企業(yè)是不適合投資或參與的。因此，作為參與PPP模式的社會(huì)資本只有大型企業(yè)了。而大型國(guó)有企業(yè)必須實(shí)行所有者和經(jīng)營(yíng)者分離，而實(shí)行分離后，勢(shì)必產(chǎn)生委托—代理問題。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫教授在《解讀中國(guó)經(jīng)濟(jì)》中闡述的，國(guó)有企業(yè)存在的主要問題是信息不對(duì)稱和激勵(lì)不相容，而解決國(guó)有企業(yè)信息不對(duì)稱最重要的方式是依靠市場(chǎng)的充分競(jìng)爭(zhēng)，一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)品市場(chǎng)是前提，否則，無法解決信息不對(duì)稱的問題。

　　經(jīng)過數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，世界上絕大多數(shù)國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)率都低于私營(yíng)企業(yè)，而解決國(guó)有企業(yè)問題的關(guān)鍵是剝離企業(yè)的政策性負(fù)擔(dān)，在剝離了政策性負(fù)擔(dān)之后，靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來解決信息不對(duì)稱問題。

　　作為參與世俗生活的法律工作者，在介入PPP投資項(xiàng)目的實(shí)踐告訴我們，國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本參與PPP投資，二者之間有著內(nèi)生性矛盾是無法克服的。這一輪 PPP終久還是要實(shí)現(xiàn)將政府原先的市場(chǎng)行為轉(zhuǎn)化為社會(huì)資本控股下的項(xiàng)目公司的企業(yè)的市場(chǎng)行為，而構(gòu)成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主營(yíng)主體必須是民營(yíng)企業(yè)，而非國(guó)有企業(yè)。因此，PPP必須嚴(yán)格限定在基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共產(chǎn)品及公共服務(wù)兩大類項(xiàng)目上，既可避免資本的盲目跟投，又可確保政府信用，而國(guó)有企業(yè)的加快改革進(jìn)程是必須的。在經(jīng)過剝離國(guó)有企業(yè)的政策性負(fù)擔(dān)，改造出更多的具有戰(zhàn)略性負(fù)擔(dān)和具有自生能力的國(guó)有企業(yè)，按照比較優(yōu)勢(shì)發(fā)展和參與PPP，這對(duì)國(guó)有企業(yè)和PPP都是 “各美其美，美美與共”的結(jié)果。

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