城市水務(wù)PPP之五大關(guān)鍵

發(fā)布日期：2016-06-07來(lái)源：人民日?qǐng)?bào)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/林龍豪

　　自然壟斷與行政壟斷

　　城市水務(wù)行業(yè)無(wú)疑是此輪 PPP潮中的熱點(diǎn)，與其他公共服務(wù)行業(yè)相比，水務(wù)行業(yè)屬于典型的區(qū)域自然壟斷行業(yè)。當(dāng)壟斷由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的自然結(jié)果異化為行政強(qiáng)制的人為結(jié)果時(shí)，則從根本上違反了關(guān)于自然壟斷的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。在我國(guó)城市水務(wù)行業(yè)以往某些PPP過(guò)程中，盡管在傳統(tǒng)的國(guó)有或行政壟斷方面有了一些改善，引進(jìn)了一些社會(huì)資本或境外資本，但在很大程度上，依然在沿襲著行政決定的方式。如果我們期望通過(guò)中國(guó)城市水務(wù)行業(yè)的PPP過(guò)程產(chǎn)生真正有實(shí)力的自然壟斷者，首先應(yīng)該使水務(wù)行業(yè)的PPP過(guò)程盡量處于市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)的范圍。

　　融資目標(biāo)與效率目標(biāo)

　　城市水務(wù)行業(yè)屬于資本密集性行業(yè)，水務(wù)行業(yè)PPP在瞄準(zhǔn)融資功能和融資數(shù)量時(shí)，還有更為核心的目標(biāo)。PPP過(guò)程中水務(wù)資產(chǎn)的大幅增值，導(dǎo)致公眾的消費(fèi)價(jià)格或公共財(cái)政補(bǔ)貼隨之水漲船高，這種溢價(jià)無(wú)非是價(jià)格透支。因此，過(guò)度關(guān)注PPP的融資功能，或?qū)⑷谫Y數(shù)量作為衡量績(jī)效的唯一目標(biāo)，會(huì)導(dǎo)致PPP成為撬動(dòng)資本或收益無(wú)序擴(kuò)張的杠桿。城市水務(wù)行業(yè)引入PPP的主要目標(biāo)，首先是提高經(jīng)營(yíng)效率和改善公共服務(wù)，而非單純擴(kuò)大資本數(shù)量。由于資產(chǎn)成本勢(shì)必要用即期或遠(yuǎn)期的現(xiàn)金流量來(lái)覆蓋，前端過(guò)量資本進(jìn)入，必然會(huì)給之后的消費(fèi)價(jià)格或公共財(cái)務(wù)形成壓力。對(duì)PPP績(jī)效的考量，不能忽視公共服務(wù)效率、質(zhì)量、范圍、價(jià)格或?qū)哺＠母纳坪驮黾映潭?，后者才是?wèn)題的核心，它關(guān)系到城市水務(wù)行業(yè)的PPP是否具有必要性、合法性或合理性的問(wèn)題。

　　合法成本與合理成本

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)研究證明，在成本作價(jià)和利潤(rùn)率限定的情況下，廠商具有擴(kuò)大投資成本的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，以成本之水抬升利潤(rùn)和價(jià)格之船。在這種情況下，如何界定合法成本與合理成本的邊界是很困難的。合法成本與合理成本之間，始終存在矛盾。政府會(huì)尊重企業(yè)的合法權(quán)益，除非這些權(quán)益的行使對(duì)既定的成本或價(jià)格造成影響。政府出具的特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)文件中明確規(guī)定，企業(yè)應(yīng)當(dāng)本著節(jié)約成本的原則進(jìn)行合理、適度的資本性和經(jīng)營(yíng)性融資，其融資成本應(yīng)不高于同期當(dāng)?shù)劂y行的平均條件、嚴(yán)格限于直接生產(chǎn)和服務(wù)。合作公司所需采購(gòu)設(shè)施數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格和工程建設(shè)成本應(yīng)當(dāng)不高于同行業(yè)的可比較的合理水平。

　　政府扮演PPP多重角色

　　PPP 項(xiàng)目要涉及合同訂立。作為社會(huì)資本或民營(yíng)資本，非常關(guān)注合同另一方的權(quán)威性并通常希望與政府訂立合同，因?yàn)榭粗卣馁Y源調(diào)配能力，但也應(yīng)看到，政府的強(qiáng)勢(shì)也是雙刃的，作為PPP項(xiàng)目的參與者，它既可以使合同順利執(zhí)行，也可能對(duì)合同執(zhí)行產(chǎn)生不利影響。因此，在PPP過(guò)程中，重要的不僅僅是公權(quán)主體在形式上與私權(quán)主體平等，比較聰明的做法是，盡量不要使政府介入或陷入私權(quán)交易，作為監(jiān)管者的政府，保持超然，對(duì)PPP過(guò)程和維系公正監(jiān)管尤為重要。

　　競(jìng)爭(zhēng)規(guī)避與壟斷延續(xù)

　　在城市水務(wù)行業(yè)PPP過(guò)程中，不少地方簡(jiǎn)單援引一般性行業(yè)外商投資優(yōu)惠政策的內(nèi)容，給予外資盡量長(zhǎng)的經(jīng)營(yíng)年限，有的甚至超過(guò)50年。給予PPP廠商過(guò)長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)年限，意味著允許廠商通過(guò)一次性競(jìng)爭(zhēng)手段獲得長(zhǎng)期性的壟斷支配地位。一些民營(yíng)或外來(lái)資本通過(guò)資產(chǎn)并購(gòu)、參股等方式，達(dá)到了規(guī)避競(jìng)爭(zhēng)和實(shí)現(xiàn)獨(dú)占市場(chǎng)的目的，以至于出現(xiàn)了水務(wù)行業(yè)的資產(chǎn)或股本轉(zhuǎn)讓直接導(dǎo)致水務(wù)市場(chǎng)易手的情況。這僅僅是城市水務(wù)市場(chǎng)的壟斷改變了所有制形式，并且有可能對(duì)城市水務(wù)行業(yè)PPP 的健康發(fā)展和未來(lái)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成障礙。因此，人們應(yīng)當(dāng)區(qū)分資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓與市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓之間的實(shí)質(zhì)性差別，在資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓與市場(chǎng)易手同時(shí)出現(xiàn)時(shí)，一定要使資產(chǎn)或股權(quán)的轉(zhuǎn)讓首先服從競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，確保選擇效率水平高而非僅是資本存量大的廠商進(jìn)入城市水務(wù)市場(chǎng)。

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