特許經(jīng)營(yíng)和PPP到底是個(gè)什么關(guān)系及建議？

發(fā)布日期：2016-06-20來(lái)源：弘鯤咨詢編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/ 葉繼濤

　　2014 年以前，PPP(Public Private Partnership)主要見于學(xué)術(shù)期刊，基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)則是通用的名字，當(dāng)時(shí)主流觀點(diǎn)認(rèn)為PPP是特許經(jīng)營(yíng)的一部分。2014年以后，國(guó)家部委文件多數(shù)使用的是PPP,也有用特許經(jīng)營(yíng)的，但二者的內(nèi)涵發(fā)生了變化，引起業(yè)界對(duì)二者關(guān)系的討論，給政策執(zhí)行帶來(lái)了一定困惑。筆者試圖從梳理PPP和特許經(jīng)營(yíng)的內(nèi)涵、發(fā)展來(lái)龍去脈等視角，分析二者關(guān)系，提出建議，以利于業(yè)界形成共識(shí)，更好地推動(dòng)PPP發(fā)展。

　　一、特許經(jīng)營(yíng)和PPP的內(nèi)涵特征解析

　　1、特許經(jīng)營(yíng)的定義解析

　　特許經(jīng)營(yíng)包括商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)和基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)。據(jù)文獻(xiàn)記載，商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)最早起源美國(guó)商業(yè)領(lǐng)域(1851年Singer縫紉機(jī)公司授予各地加盟店經(jīng)銷權(quán))，國(guó)際特許經(jīng)營(yíng)協(xié)會(huì)、歐洲特許經(jīng)營(yíng)聯(lián)合會(huì)對(duì)其均有明確的定義。我國(guó)政府的定義：是指特許者將自己所擁有的商標(biāo)、商號(hào)、產(chǎn)品、專利和專有技術(shù)、經(jīng)營(yíng)模式等以特許經(jīng)營(yíng)合同的形式授予被特許者使用，被特許者按合同規(guī)定，在統(tǒng)一的業(yè)務(wù)模式下從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并向特許者支付相應(yīng)的費(fèi)用(商務(wù)部《商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》)。其主要特征為：一是特許人和受許人之間是契約并持續(xù)合作的關(guān)系;二是特許人允許受許人使用自己有經(jīng)營(yíng)價(jià)值的標(biāo)的物，如商標(biāo)、技術(shù)、經(jīng)營(yíng)模式等;三是受許人須向特許人支付特許使用費(fèi)，并按照事先約定規(guī)范經(jīng)營(yíng)。商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)著名的企業(yè)麥當(dāng)勞，全球80%的門店按照特許經(jīng)營(yíng)模式運(yùn)作。

　　《1994 年世界發(fā)展報(bào)告》、建設(shè)部特許經(jīng)營(yíng)管理辦法、地方條例和政府規(guī)章都對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)進(jìn)行了定義。發(fā)改委等6部委特許經(jīng)營(yíng)管理辦法給出的定義是：政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過(guò)協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。筆者認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的核心借用了商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的理念，將原本由政府承擔(dān)的公用服務(wù)(基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng))，按商業(yè)化管理原則(1994年世行報(bào)告)，讓渡給效率更高的私營(yíng)部門承擔(dān)。

　　不過(guò)，基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)與商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)又有很多不同，比如，商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中，特許者可以進(jìn)行統(tǒng)一的市場(chǎng)定價(jià)，也可以授予被特許經(jīng)營(yíng)自主定價(jià)權(quán)，并由市場(chǎng)供求關(guān)系決定服務(wù)價(jià)格的高低;而基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)，則一般是政府定價(jià)，特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)沒有定價(jià)自主權(quán)。

　　基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)具有以下特征：一是政府授權(quán)。與商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的特許人、受許人均為企業(yè)不同，基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的授權(quán)方為政府、接收方為企業(yè)。二是產(chǎn)權(quán)有限。一般經(jīng)營(yíng)者在期限屆滿后，要將設(shè)施無(wú)償移交給政府，并不擁有資產(chǎn)設(shè)施的永久產(chǎn)權(quán)，在建設(shè)運(yùn)營(yíng)期內(nèi)擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)或部分產(chǎn)權(quán)。三是期限有限。從各國(guó)實(shí)踐看，特許經(jīng)營(yíng)的期限一般均不超過(guò)30年。四是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益兼顧?；A(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)需要兼顧政府、經(jīng)營(yíng)者和公眾的利益，在投資收益、公共服務(wù)質(zhì)量、付費(fèi)者承受能力之間保持合理平衡。五是行政與契約關(guān)系并存。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目一般具有壟斷屬性，政府需要通過(guò)監(jiān)管等行政手段保障公共利益;同時(shí)，政府要遵守特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議平等履約。

　　2、PPP的定義解析

　　從國(guó)際上看，目前國(guó)際上對(duì)PPP沒有統(tǒng)一的定義，聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院、歐盟委員會(huì)、英國(guó)等均有各自的定義，并有廣義和狹義之分。廣義PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系;狹義PPP可以理解為一系列項(xiàng)目開展模式的總稱，并更加強(qiáng)調(diào)合作中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和物有所值原則。

　　從國(guó)內(nèi)看，2014年以來(lái)，國(guó)家下發(fā)的文件對(duì)PPP的定義不盡相同。財(cái)政部[2014]76號(hào)的定義：政府部門和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)。國(guó)家發(fā)改委[2014]2724號(hào)則將PPP界定為：政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。國(guó)務(wù)院辦公廳[2015]42號(hào)的定義為：政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。

　　3、共同點(diǎn)和不同點(diǎn)

　　從定義上看，特許經(jīng)營(yíng)與PPP更多的是體現(xiàn)為相同點(diǎn)：一是對(duì)象相同。不管是特許的雙方，還是合作的雙方，都是一方為政府、另一方為企業(yè)。二是適用領(lǐng)域相同。都是具有非競(jìng)爭(zhēng)性或非排他性的公共產(chǎn)品領(lǐng)域，實(shí)施領(lǐng)域范圍進(jìn)一步拓展。三是實(shí)施目的相同。都是為了提高公共產(chǎn)品的供給效率和水平。不同點(diǎn)為：PPP允許企業(yè)參與項(xiàng)目前期工作，優(yōu)化項(xiàng)目方案，并承擔(dān)后期的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)，而特許經(jīng)營(yíng)讓企業(yè)按照約定承擔(dān)項(xiàng)目的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，一般不允許改動(dòng)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案。

　　從字面理解看，PPP強(qiáng)調(diào)合作，似乎更能體現(xiàn)政企雙方的平等性，但平等不等于對(duì)等，政府仍要對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行監(jiān)管和績(jī)效考核，與基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)沒有本質(zhì)區(qū)別，合作的主動(dòng)權(quán)還是在政府手中，只不過(guò)PPP名字聽起來(lái)讓社會(huì)資本更加舒服(以前需要政府特許，現(xiàn)在是來(lái)和政府合作)。這個(gè)如同商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)改名為加盟合作一樣，但無(wú)論名字怎么改，還是脫離不了特許(發(fā)起)與被特許(加盟)的關(guān)系，特許者(發(fā)起者)要對(duì)被特許者(加盟者)進(jìn)行管理，被特許者(加盟者)要按照特許者(發(fā)起者)的要求經(jīng)營(yíng)，二者是不對(duì)等的。

　　二、特許經(jīng)營(yíng)和PPP發(fā)展的來(lái)龍去脈

　　1、特許經(jīng)營(yíng)國(guó)內(nèi)外實(shí)踐

　　從國(guó)外實(shí)踐看，基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)要早于PPP。特許經(jīng)營(yíng)起源于法國(guó)，誕生于拿破侖三世、并于上世紀(jì)二、三十年代逐步完善(上海城投王強(qiáng)先生觀點(diǎn))。法國(guó)在有收費(fèi)機(jī)制的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，特許經(jīng)營(yíng)應(yīng)用更為廣泛和成熟。高速公路領(lǐng)域，截至2010年，法國(guó)特許經(jīng)營(yíng)高速公路總里程達(dá)到12100公里，占其高速公路總里程的86%。水務(wù)領(lǐng)域，法國(guó)對(duì)已建成的供水設(shè)施采取租賃方式委托給私人企業(yè)運(yùn)營(yíng)，而新建供排水設(shè)施則采用特許經(jīng)營(yíng)的方式，特許經(jīng)營(yíng)方式在整個(gè)供水領(lǐng)域的占比約為25%。法國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)基本特點(diǎn)是：①設(shè)施公有;②以合同形式規(guī)定雙方權(quán)宜;③政府擁有監(jiān)督權(quán);④企業(yè)擁有開發(fā)權(quán);⑤政府保留對(duì)價(jià)格的干預(yù)、以及單方中止合同的權(quán)力。特許經(jīng)營(yíng)在很多國(guó)家都有應(yīng)用，比如，英國(guó)倫敦地鐵就是一個(gè)典型的特許經(jīng)營(yíng)案例;而美國(guó)采用的PPP+特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的模式，推進(jìn)新的高速公路投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

　　從國(guó)內(nèi)發(fā)展看，特許經(jīng)營(yíng)的雛形歷史悠久，從漢朝的鹽鐵專賣，到后來(lái)的民間“開山辟路”設(shè)卡收費(fèi)，都具有基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的雛形。比如，經(jīng)常在《水滸傳》等歷史小說(shuō)看到，有綠林好漢占山為王，攔路設(shè)卡收費(fèi)，“此山是我開,此樹是我栽,要想此路過(guò),留下買路財(cái)”。綠林好漢開山修路栽樹(也許他們沒有做)，是一種 “民間投資”，需要有投資回報(bào)，所以來(lái)往商人要交一點(diǎn)過(guò)路費(fèi)(保護(hù)費(fèi))，甚至可以做到不重復(fù)收費(fèi)。比如，民國(guó)初期設(shè)有多個(gè)匪卡的川陜大道，土匪可以做到 “一卡收費(fèi)，多卡放行”(見《四川文史資料》第16輯)。當(dāng)然，這種“攔路設(shè)卡”是非法的特許經(jīng)營(yíng)，沒有經(jīng)過(guò)政府依法公開授權(quán)經(jīng)營(yíng)。而國(guó)內(nèi)正真的基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)是引入法國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)模式，開始于上世紀(jì)80年代的深圳沙角B電廠項(xiàng)目，已有30多年的實(shí)踐探索歷史。2014年以前，國(guó)家部委文件、各地的條例規(guī)章和政策文件，都使用的是特許經(jīng)營(yíng)，并實(shí)施了上千個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。2014年以后，國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了特許經(jīng)營(yíng)和PPP兩個(gè)名詞概念。

　　2、PPP國(guó)內(nèi)外實(shí)踐

　　從國(guó)外看，英國(guó)是較早采用PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)家，于1992年首次提出私人融資計(jì)劃(PFI)。2012年，英國(guó)財(cái)政部進(jìn)一步推出新型私人融資 (PF2)，兩者最大的區(qū)別是后者政府在特殊目的公司(SPV)參股投入部分資本金以吸引長(zhǎng)期投資者。法律頂層設(shè)計(jì)方面：到目前為止，英國(guó)對(duì)PPP沒有專門的立法，是通過(guò)財(cái)政部不斷頒發(fā)各種規(guī)范性文件進(jìn)行管理。在PFI階段，有3個(gè)政策性文件：《應(yīng)對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)》、《強(qiáng)化長(zhǎng)期伙伴關(guān)系》和《基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)：實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期價(jià)值》。在PF2階段，有1個(gè)政策性文件《PPP的新方式》。根據(jù)IUK統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2012年3月，英國(guó)PFI存量項(xiàng)目數(shù)量為717個(gè)(311 個(gè)成立了項(xiàng)目公司)，總投資額為547億英鎊。根據(jù)PWF的數(shù)據(jù)，1985-2011年，全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP名義價(jià)值為7751億美元。需要注意的是，PPP作為傳統(tǒng)交付模式的一種補(bǔ)充，僅在能夠更好的實(shí)現(xiàn)物有所值(VfM)的情況下才得以使用，在公共投資中的比例只占一小部分。

　　從國(guó)內(nèi)看，國(guó)內(nèi)PPP的雛形，最早可以追溯到古代的部分開明地主、鄉(xiāng)紳主動(dòng)募捐，帶頭興修水利、道路、橋梁等行為，這是私人資本參與公共設(shè)施的建設(shè)和提供公共服務(wù)一種方式，但算不上嚴(yán)格的PPP，因?yàn)樗皇窃谡?guī)劃、主導(dǎo)和合作下完成的。而清朝末年以“官督民辦”方式修建鐵路等加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，算得上是國(guó)內(nèi)PPP的一次嘗試，特別是后來(lái)將原本國(guó)外資本爭(zhēng)奪的粵漢、川漢鐵路的修筑權(quán)，交由廣東、四川、湖南、湖北四省商民采用征集“民股”自辦和自建，具有 PPP項(xiàng)目的典型特征。再后來(lái)清政府失約，欲將這兩條鐵路收為國(guó)有，作為政府向國(guó)外銀團(tuán)借債的抵押，引發(fā)了歷史上著名的“保路運(yùn)動(dòng)”事件。而PPP在國(guó)內(nèi)的正式興起應(yīng)該是2014年。自此之后，國(guó)家部委出臺(tái)的PPP政策文件共計(jì)上百個(gè)，推出的PPP項(xiàng)目上萬(wàn)個(gè)，投資總需求超過(guò)10萬(wàn)億;簽約落地項(xiàng)目上千個(gè)，總投資接近2萬(wàn)億?？傮w來(lái)看，政策多、項(xiàng)目多、社會(huì)資本也多，國(guó)內(nèi)PPP發(fā)展超過(guò)預(yù)期。

　　3、為什么法國(guó)是特許經(jīng)營(yíng)、英國(guó)等是PPP(PFI)?

　　無(wú)論是特許經(jīng)營(yíng)、還是PPP，都是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)的一種方式，世界各國(guó)沒有統(tǒng)一的定義、統(tǒng)一的模式。法國(guó)的國(guó)有企業(yè)力量相對(duì)較強(qiáng)，工會(huì)力量強(qiáng)大，公共領(lǐng)域私有化、市場(chǎng)化進(jìn)程較慢，政府將有收費(fèi)機(jī)制的基礎(chǔ)設(shè)施主要授權(quán)給國(guó)有公司;對(duì)于沒有收費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目，政府采用直接投資的方式建設(shè)和管理。比如，在高速公路領(lǐng)域，截至2010年，法國(guó)共有8家國(guó)營(yíng)特許經(jīng)營(yíng)公司(6家道路公司，2家隧道公司)和l家私營(yíng)特許經(jīng)營(yíng)公司(原有四家，后三家破產(chǎn))，國(guó)營(yíng)特許經(jīng)營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)5400多公里，私營(yíng)特許經(jīng)營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)700多公里，國(guó)家不給特許經(jīng)營(yíng)公司注入資金和擔(dān)保。而英國(guó)的公共領(lǐng)域私有化較早，特別是在撒切爾夫人的強(qiáng)力推動(dòng)下，將有收費(fèi)機(jī)制的道路、供水等設(shè)施完全賣個(gè)了私人企業(yè)，私人企業(yè)擁有永久產(chǎn)權(quán)。因此，英國(guó)使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目很少，主要是沒有收費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目，通過(guò)政府付費(fèi)等方式吸引私人資本采用PFI的模式來(lái)投資和維護(hù)管理。

　　三、特許經(jīng)營(yíng)與PPP關(guān)系的多視角分析

　　2014 年以前，PPP(時(shí)譯公私伙伴關(guān)系)，主要見之于學(xué)術(shù)期刊上，國(guó)家部委的規(guī)章文件、各地方條例及政府規(guī)章文件，以及十八屆三中全會(huì)改革決定文件，都是用特許經(jīng)營(yíng)。在此之前，主流觀點(diǎn)認(rèn)為PPP為特許經(jīng)營(yíng)的一部分(SPV公司是由國(guó)資和民資共同出資組建，國(guó)內(nèi)稱之為PPP)。2014年以后，隨著PPP(正式翻譯為政府和社會(huì)資本合作)興起，PPP和特許經(jīng)營(yíng)并存，對(duì)二者的認(rèn)識(shí)也有一些誤區(qū)，將特許經(jīng)營(yíng)等同于行政許可，以此割裂特許經(jīng)營(yíng)與PPP的聯(lián)系。很顯然，特許經(jīng)營(yíng)不是行政許可。首先，什么是行政許可，行政許可法有明確的界定，需要有上位法或規(guī)章明確設(shè)立，但到目前為止，還沒有相關(guān)法律法規(guī)明確地將特許經(jīng)營(yíng)納入到行政許可的范圍。其次，行政許可是市場(chǎng)準(zhǔn)入的資質(zhì)管理，而基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)是通過(guò)公開、公平競(jìng)爭(zhēng)，選擇合適的社會(huì)資本提供公共服務(wù)。最后，行政許可不需要和政府簽訂合同，而特許經(jīng)營(yíng)要和政府簽訂合同。

　　一是從理論上看，狹義的PPP與特許經(jīng)營(yíng)是互補(bǔ)關(guān)系。根據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，產(chǎn)品按照其是否具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性進(jìn)行組合，可分為純私人物品、公共資源產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品、純公共發(fā)物品四類產(chǎn)品。其中，前兩類屬于可競(jìng)爭(zhēng)的商品，依靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)或行政許可的準(zhǔn)入限制等提供相應(yīng)產(chǎn)品;后兩類屬于公共產(chǎn)品的范疇，一般是政府直接提供，或授權(quán)私人資本提供。對(duì)于可收費(fèi)的項(xiàng)目(俱樂部物品)，一般是將收費(fèi)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給企業(yè)，使用者通過(guò)繳費(fèi)獲得相應(yīng)的公共服務(wù)。對(duì)于沒有收費(fèi)的純公共產(chǎn)品，可以通過(guò)政府付費(fèi)(或購(gòu)買服務(wù))的方式與私人資本合作，由其投資運(yùn)營(yíng)和提供相應(yīng)的公共服務(wù)。實(shí)際上，對(duì)于有收費(fèi)機(jī)制的特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目，通過(guò)影子價(jià)格管理，也可以變成是政府付費(fèi)(或購(gòu)買服務(wù))類項(xiàng)目，使用者不用付費(fèi)。比如英國(guó)的高速公路項(xiàng)目，主要由私人資本建設(shè)，政府付費(fèi)，使用者不直接付費(fèi)。再如，我國(guó)海南的高速公路，對(duì)本省車輛也是不收費(fèi)的。因此，如果將狹義PPP的理解為政府付費(fèi)類項(xiàng)目，則特許經(jīng)營(yíng)與狹義的PPP是互為補(bǔ)充的關(guān)系。

　　二是從國(guó)外實(shí)踐看，廣義PPP與特許經(jīng)營(yíng)是包含與被包含的關(guān)系。英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的PPP是一個(gè)相對(duì)寬泛的概念，具體包括很多模式。英國(guó)財(cái)政部基礎(chǔ)設(shè)施局提供的資料顯示，英國(guó)PPP分為特許經(jīng)營(yíng)、PFI/PF2、合資等模式。美國(guó)、印度、保加利亞等國(guó)家都是叫PPP，而在高速公路領(lǐng)域，都是采用PPP+特許經(jīng)營(yíng)的模式。巴西、印度尼西亞、緬甸、越南等國(guó)家也是以PPP模式推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但在有收費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目則實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予方式，吸引社會(huì)資本投資，包括吸引外資。比如，近年來(lái)我國(guó)的三峽集團(tuán)獲得巴西朱比亞水電站和伊利亞水電站30年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，總投資約合37億美元;國(guó)家電網(wǎng)公司中標(biāo)巴西美麗山水電±800千伏特高壓直流輸出二期特許經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)目，特許權(quán)30年;中國(guó)鐵路總公司與印尼國(guó)企聯(lián)合體組建的雅萬(wàn)高鐵合資公司獲得雅萬(wàn)高鐵的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，特許期50年。因此，從國(guó)外的實(shí)踐看，廣義的PPP包括特許經(jīng)營(yíng)，二者是包含與被包含的關(guān)系。國(guó)外多數(shù)國(guó)家在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等領(lǐng)域，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式推進(jìn)相關(guān)項(xiàng)目以PPP的方式投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

　　三是從國(guó)內(nèi)實(shí)踐看，二者是繼承與發(fā)展的關(guān)系。三中全會(huì)改革決定提的是特許經(jīng)營(yíng)，包括2014年政府工作報(bào)告也是提特許經(jīng)營(yíng)。2015年以后，PPP一下子熱起來(lái)，但這并不是要將特許經(jīng)營(yíng)與PPP對(duì)立起來(lái)，更不能因?yàn)榻裉斓腜PP就否定了昨天的特許經(jīng)營(yíng)，或者二者完全是兩回事。實(shí)際上，中國(guó)能在過(guò)去2年內(nèi)走完了發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)资瓴拍芡瓿傻腜PP制度建設(shè)，這主要得益于過(guò)去30年國(guó)內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐探索，通過(guò)國(guó)家部門規(guī)章、地方條例、政府規(guī)章等形式，使得PPP的基本制度得以確立。同時(shí)，PPP在領(lǐng)域范圍較過(guò)去特許經(jīng)營(yíng)更為寬廣，具體模式更加靈活，投資回報(bào)方式更多，過(guò)去特許經(jīng)營(yíng)主要是使用者付費(fèi)，而現(xiàn)在的PPP的付費(fèi)方式包括使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)或者可行性缺口補(bǔ)助等。因此，PPP與特許經(jīng)營(yíng)是繼承與發(fā)展的關(guān)系。

　　四、有關(guān)對(duì)策建議

　　搞清楚特許經(jīng)營(yíng)與PPP關(guān)系，不是非要給二者有一個(gè)準(zhǔn)確的定義，實(shí)際上也很難給出一個(gè)全面的定義。正如國(guó)際PPP界所公認(rèn)的那樣，PPP模式并不是全球標(biāo)準(zhǔn)化的，每個(gè)國(guó)家的PPP都是量身定做和獨(dú)一無(wú)二的，都是為滿足政府政策目標(biāo)而設(shè)計(jì)的，都是在考慮到本國(guó)公共部門、私人部門提供公共產(chǎn)品能力的基礎(chǔ)上，用以彌補(bǔ)其他公共服務(wù)提供方式的不足。當(dāng)前城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多、投資需求大、政府債務(wù)高企，在此背景下，業(yè)界應(yīng)就PPP和特許經(jīng)營(yíng)的認(rèn)識(shí)形成共識(shí)，加快立法，規(guī)范運(yùn)作，促進(jìn)持續(xù)發(fā)展。

　　一是PPP與特許經(jīng)營(yíng)的關(guān)系應(yīng)盡快形成共識(shí)。目前，特許經(jīng)營(yíng)、PPP同時(shí)并存，二者到底是個(gè)什么關(guān)系，多數(shù)政府文件語(yǔ)焉不詳。過(guò)去國(guó)內(nèi)一直使用的是特許經(jīng)營(yíng)，國(guó)際上多數(shù)國(guó)家將特許經(jīng)營(yíng)作為廣義PPP的一種重要形式(即將使用者付費(fèi)類PPP項(xiàng)目稱之為特許經(jīng)營(yíng))。因此，業(yè)界應(yīng)尊重歷史，繼往開來(lái)，呼應(yīng)國(guó)際慣例，將特許經(jīng)營(yíng)作為PPP的重要形式，在政府文件中固定下來(lái)(國(guó)家發(fā)改委文件明確PPP包括特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作;2015年國(guó)辦42號(hào)文盡管沒有明確說(shuō)PPP包含特許經(jīng)營(yíng)，但明確涉及到能源、水利、環(huán)保、交通、市政設(shè)施等領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，按照特許經(jīng)營(yíng)管理辦法操作，這實(shí)際上默認(rèn)了PPP包含特許經(jīng)營(yíng))，即PPP包括特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)(社會(huì)資本融資活動(dòng))，以更好地引導(dǎo)業(yè)界形成共識(shí)，推動(dòng)PPP更規(guī)范運(yùn)作和發(fā)展。

　　表格 1國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)立法情況一覽

　　資料來(lái)源：弘鯤咨詢整理

　　二是加快立法，為使用者付費(fèi)類PPP發(fā)展提供制度保障?；A(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)公共服務(wù)領(lǐng)域的政府和社會(huì)資本合作，既可以是投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)某個(gè)環(huán)節(jié)的雙方合作，又可以是全過(guò)程的雙方合作，也可以是短期合作(比如代建制、政府采購(gòu)工程)，還可以是長(zhǎng)期合作。同時(shí)，社會(huì)資本成參與合作的投資收益來(lái)源，既可以是政府付費(fèi)，也可以是使用者付費(fèi)，還可以是二者的組合。PPP 的內(nèi)涵和外延非常寬泛，包括英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家都沒有對(duì)PPP進(jìn)行全面立法。即使是有立法的國(guó)家(地區(qū))，也主要是針對(duì)有付費(fèi)機(jī)制的PPP領(lǐng)域，比如我國(guó)臺(tái)灣的《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》，就是針對(duì)依靠項(xiàng)目自身收益來(lái)平衡投資收益的PPP，即使用者付費(fèi)類PPP。在新的歷史時(shí)期，國(guó)內(nèi)政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目高歌猛進(jìn)，但過(guò)去這類項(xiàng)目很少，相關(guān)管理規(guī)則還在探索中，對(duì)這類PPP進(jìn)行立法，目前還不成熟。而使用者付費(fèi)類PPP項(xiàng)目，在國(guó)內(nèi)已有近30年的實(shí)踐探索，過(guò)去相關(guān)立法實(shí)際一直在持續(xù)推進(jìn)。國(guó)家層面，建設(shè)部、發(fā)改委先后出臺(tái)了部門規(guī)章，同時(shí)國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部都在推進(jìn)立法。地方層面，就不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前關(guān)于公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的地方性法規(guī)和規(guī)章共有17件，其中法規(guī)7件、規(guī)章10件。因此，應(yīng)在部委和地方立法成就的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)有收費(fèi)機(jī)制類PPP的立法，將實(shí)踐中證明比較好的管理制度，通過(guò)立法固化下來(lái)，特別是在PPP合同性質(zhì)、土地問題、資產(chǎn)(財(cái)產(chǎn))處置、融資問題、國(guó)資轉(zhuǎn)讓等方面，應(yīng)有立法創(chuàng)新，可以有與現(xiàn)行法律不同的特殊規(guī)定。至于立法名稱是叫特許經(jīng)營(yíng)還是叫PPP，并不重要，關(guān)鍵還是要看立法的內(nèi)容。不過(guò)，也要適當(dāng)考慮國(guó)內(nèi)過(guò)去的歷史習(xí)慣。

　　三是切實(shí)落實(shí)文件要求，規(guī)范PPP運(yùn)作。目前，PPP領(lǐng)域的制度較多，有國(guó)家的規(guī)范性文件、部門規(guī)章，還有地方性法規(guī)和政府規(guī)章，各文件之間還存在不一致的地方，而且都在有效期內(nèi)。地方政府在推進(jìn) PPP項(xiàng)目中，遇到文件不一致的地方，到底該執(zhí)行哪個(gè)文件，沒有明確說(shuō)法。即使政府文件有明確說(shuō)明的，一些地方和咨詢機(jī)構(gòu)也沒有嚴(yán)格執(zhí)行。比如，去年發(fā)布的國(guó)辦42號(hào)文明確，涉及到能源、水利、市政設(shè)施PPP項(xiàng)目，按照特許經(jīng)營(yíng)管理辦法操作，但在一些地方的操縱中，并沒有很好的執(zhí)行落實(shí)。因此，建議各級(jí)政府要加快對(duì)PPP法規(guī)、政策文件的清理和梳理，對(duì)于文件要求不一致，要有明確的執(zhí)行口徑。

　　四是適當(dāng)控制政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目。按照目前債務(wù)增速，5年后我國(guó)政府債務(wù)占GDP比將超過(guò)55%?？紤]到未來(lái)我國(guó)政府債務(wù)不斷高企、財(cái)政增速較慢、政府支出占GDP不高等因素，政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目要適當(dāng)控制規(guī)模，不然過(guò)多的此類項(xiàng)目，政府方違約風(fēng)險(xiǎn)加劇。

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