特許經(jīng)營和PPP到底是個什么關(guān)系及建議？

發(fā)布日期：2016-06-20來源：弘鯤咨詢編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/ 葉繼濤

　　2014 年以前，PPP(Public Private Partnership)主要見于學(xué)術(shù)期刊，基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營則是通用的名字，當(dāng)時主流觀點認(rèn)為PPP是特許經(jīng)營的一部分。2014年以后，國家部委文件多數(shù)使用的是PPP,也有用特許經(jīng)營的，但二者的內(nèi)涵發(fā)生了變化，引起業(yè)界對二者關(guān)系的討論，給政策執(zhí)行帶來了一定困惑。筆者試圖從梳理PPP和特許經(jīng)營的內(nèi)涵、發(fā)展來龍去脈等視角，分析二者關(guān)系，提出建議，以利于業(yè)界形成共識，更好地推動PPP發(fā)展。

　　一、特許經(jīng)營和PPP的內(nèi)涵特征解析

　　1、特許經(jīng)營的定義解析

　　特許經(jīng)營包括商業(yè)特許經(jīng)營和基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營。據(jù)文獻(xiàn)記載，商業(yè)特許經(jīng)營最早起源美國商業(yè)領(lǐng)域(1851年Singer縫紉機(jī)公司授予各地加盟店經(jīng)銷權(quán))，國際特許經(jīng)營協(xié)會、歐洲特許經(jīng)營聯(lián)合會對其均有明確的定義。我國政府的定義：是指特許者將自己所擁有的商標(biāo)、商號、產(chǎn)品、專利和專有技術(shù)、經(jīng)營模式等以特許經(jīng)營合同的形式授予被特許者使用，被特許者按合同規(guī)定，在統(tǒng)一的業(yè)務(wù)模式下從事經(jīng)營活動，并向特許者支付相應(yīng)的費用(商務(wù)部《商業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》)。其主要特征為：一是特許人和受許人之間是契約并持續(xù)合作的關(guān)系;二是特許人允許受許人使用自己有經(jīng)營價值的標(biāo)的物，如商標(biāo)、技術(shù)、經(jīng)營模式等;三是受許人須向特許人支付特許使用費，并按照事先約定規(guī)范經(jīng)營。商業(yè)特許經(jīng)營著名的企業(yè)麥當(dāng)勞，全球80%的門店按照特許經(jīng)營模式運作。

　　《1994 年世界發(fā)展報告》、建設(shè)部特許經(jīng)營管理辦法、地方條例和政府規(guī)章都對基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營進(jìn)行了定義。發(fā)改委等6部委特許經(jīng)營管理辦法給出的定義是：政府采用競爭方式依法授權(quán)中國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。筆者認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營的核心借用了商業(yè)特許經(jīng)營的理念，將原本由政府承擔(dān)的公用服務(wù)(基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營)，按商業(yè)化管理原則(1994年世行報告)，讓渡給效率更高的私營部門承擔(dān)。

　　不過，基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營與商業(yè)特許經(jīng)營又有很多不同，比如，商業(yè)特許經(jīng)營中，特許者可以進(jìn)行統(tǒng)一的市場定價，也可以授予被特許經(jīng)營自主定價權(quán)，并由市場供求關(guān)系決定服務(wù)價格的高低;而基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營，則一般是政府定價，特許經(jīng)營企業(yè)沒有定價自主權(quán)。

　　基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營具有以下特征：一是政府授權(quán)。與商業(yè)特許經(jīng)營的特許人、受許人均為企業(yè)不同，基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營的授權(quán)方為政府、接收方為企業(yè)。二是產(chǎn)權(quán)有限。一般經(jīng)營者在期限屆滿后，要將設(shè)施無償移交給政府，并不擁有資產(chǎn)設(shè)施的永久產(chǎn)權(quán)，在建設(shè)運營期內(nèi)擁有經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)或部分產(chǎn)權(quán)。三是期限有限。從各國實踐看，特許經(jīng)營的期限一般均不超過30年。四是經(jīng)濟(jì)與社會效益兼顧?；A(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營需要兼顧政府、經(jīng)營者和公眾的利益，在投資收益、公共服務(wù)質(zhì)量、付費者承受能力之間保持合理平衡。五是行政與契約關(guān)系并存。特許經(jīng)營項目一般具有壟斷屬性，政府需要通過監(jiān)管等行政手段保障公共利益;同時，政府要遵守特許經(jīng)營協(xié)議平等履約。

　　2、PPP的定義解析

　　從國際上看，目前國際上對PPP沒有統(tǒng)一的定義，聯(lián)合國培訓(xùn)研究院、歐盟委員會、英國等均有各自的定義，并有廣義和狹義之分。廣義PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系;狹義PPP可以理解為一系列項目開展模式的總稱，并更加強調(diào)合作中的風(fēng)險分擔(dān)和物有所值原則。

　　從國內(nèi)看，2014年以來，國家下發(fā)的文件對PPP的定義不盡相同。財政部[2014]76號的定義：政府部門和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報。國家發(fā)改委[2014]2724號則將PPP界定為：政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。國務(wù)院辦公廳[2015]42號的定義為：政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。

　　3、共同點和不同點

　　從定義上看，特許經(jīng)營與PPP更多的是體現(xiàn)為相同點：一是對象相同。不管是特許的雙方，還是合作的雙方，都是一方為政府、另一方為企業(yè)。二是適用領(lǐng)域相同。都是具有非競爭性或非排他性的公共產(chǎn)品領(lǐng)域，實施領(lǐng)域范圍進(jìn)一步拓展。三是實施目的相同。都是為了提高公共產(chǎn)品的供給效率和水平。不同點為：PPP允許企業(yè)參與項目前期工作，優(yōu)化項目方案，并承擔(dān)后期的投資建設(shè)運營，而特許經(jīng)營讓企業(yè)按照約定承擔(dān)項目的投資建設(shè)和運營，一般不允許改動項目設(shè)計方案。

　　從字面理解看，PPP強調(diào)合作，似乎更能體現(xiàn)政企雙方的平等性，但平等不等于對等，政府仍要對社會資本進(jìn)行監(jiān)管和績效考核，與基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營沒有本質(zhì)區(qū)別，合作的主動權(quán)還是在政府手中，只不過PPP名字聽起來讓社會資本更加舒服(以前需要政府特許，現(xiàn)在是來和政府合作)。這個如同商業(yè)特許經(jīng)營企業(yè)改名為加盟合作一樣，但無論名字怎么改，還是脫離不了特許(發(fā)起)與被特許(加盟)的關(guān)系，特許者(發(fā)起者)要對被特許者(加盟者)進(jìn)行管理，被特許者(加盟者)要按照特許者(發(fā)起者)的要求經(jīng)營，二者是不對等的。

　　二、特許經(jīng)營和PPP發(fā)展的來龍去脈

　　1、特許經(jīng)營國內(nèi)外實踐

　　從國外實踐看，基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營要早于PPP。特許經(jīng)營起源于法國，誕生于拿破侖三世、并于上世紀(jì)二、三十年代逐步完善(上海城投王強先生觀點)。法國在有收費機(jī)制的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，特許經(jīng)營應(yīng)用更為廣泛和成熟。高速公路領(lǐng)域，截至2010年，法國特許經(jīng)營高速公路總里程達(dá)到12100公里，占其高速公路總里程的86%。水務(wù)領(lǐng)域，法國對已建成的供水設(shè)施采取租賃方式委托給私人企業(yè)運營，而新建供排水設(shè)施則采用特許經(jīng)營的方式，特許經(jīng)營方式在整個供水領(lǐng)域的占比約為25%。法國基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營基本特點是：①設(shè)施公有;②以合同形式規(guī)定雙方權(quán)宜;③政府擁有監(jiān)督權(quán);④企業(yè)擁有開發(fā)權(quán);⑤政府保留對價格的干預(yù)、以及單方中止合同的權(quán)力。特許經(jīng)營在很多國家都有應(yīng)用，比如，英國倫敦地鐵就是一個典型的特許經(jīng)營案例;而美國采用的PPP+特許經(jīng)營權(quán)的模式，推進(jìn)新的高速公路投資、建設(shè)和運營。

　　從國內(nèi)發(fā)展看，特許經(jīng)營的雛形歷史悠久，從漢朝的鹽鐵專賣，到后來的民間“開山辟路”設(shè)卡收費，都具有基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營的雛形。比如，經(jīng)常在《水滸傳》等歷史小說看到，有綠林好漢占山為王，攔路設(shè)卡收費，“此山是我開,此樹是我栽,要想此路過,留下買路財”。綠林好漢開山修路栽樹(也許他們沒有做)，是一種 “民間投資”，需要有投資回報，所以來往商人要交一點過路費(保護(hù)費)，甚至可以做到不重復(fù)收費。比如，民國初期設(shè)有多個匪卡的川陜大道，土匪可以做到 “一卡收費，多卡放行”(見《四川文史資料》第16輯)。當(dāng)然，這種“攔路設(shè)卡”是非法的特許經(jīng)營，沒有經(jīng)過政府依法公開授權(quán)經(jīng)營。而國內(nèi)正真的基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營是引入法國的基礎(chǔ)設(shè)施運營模式，開始于上世紀(jì)80年代的深圳沙角B電廠項目，已有30多年的實踐探索歷史。2014年以前，國家部委文件、各地的條例規(guī)章和政策文件，都使用的是特許經(jīng)營，并實施了上千個基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營項目。2014年以后，國內(nèi)出現(xiàn)了特許經(jīng)營和PPP兩個名詞概念。

　　2、PPP國內(nèi)外實踐

　　從國外看，英國是較早采用PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國家，于1992年首次提出私人融資計劃(PFI)。2012年，英國財政部進(jìn)一步推出新型私人融資 (PF2)，兩者最大的區(qū)別是后者政府在特殊目的公司(SPV)參股投入部分資本金以吸引長期投資者。法律頂層設(shè)計方面：到目前為止，英國對PPP沒有專門的立法，是通過財政部不斷頒發(fā)各種規(guī)范性文件進(jìn)行管理。在PFI階段，有3個政策性文件：《應(yīng)對投資風(fēng)險》、《強化長期伙伴關(guān)系》和《基礎(chǔ)設(shè)施采購：實現(xiàn)長期價值》。在PF2階段，有1個政策性文件《PPP的新方式》。根據(jù)IUK統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2012年3月，英國PFI存量項目數(shù)量為717個(311 個成立了項目公司)，總投資額為547億英鎊。根據(jù)PWF的數(shù)據(jù)，1985-2011年，全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP名義價值為7751億美元。需要注意的是，PPP作為傳統(tǒng)交付模式的一種補充，僅在能夠更好的實現(xiàn)物有所值(VfM)的情況下才得以使用，在公共投資中的比例只占一小部分。

　　從國內(nèi)看，國內(nèi)PPP的雛形，最早可以追溯到古代的部分開明地主、鄉(xiāng)紳主動募捐，帶頭興修水利、道路、橋梁等行為，這是私人資本參與公共設(shè)施的建設(shè)和提供公共服務(wù)一種方式，但算不上嚴(yán)格的PPP，因為他不是在政府規(guī)劃、主導(dǎo)和合作下完成的。而清朝末年以“官督民辦”方式修建鐵路等加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，算得上是國內(nèi)PPP的一次嘗試，特別是后來將原本國外資本爭奪的粵漢、川漢鐵路的修筑權(quán)，交由廣東、四川、湖南、湖北四省商民采用征集“民股”自辦和自建，具有 PPP項目的典型特征。再后來清政府失約，欲將這兩條鐵路收為國有，作為政府向國外銀團(tuán)借債的抵押，引發(fā)了歷史上著名的“保路運動”事件。而PPP在國內(nèi)的正式興起應(yīng)該是2014年。自此之后，國家部委出臺的PPP政策文件共計上百個，推出的PPP項目上萬個，投資總需求超過10萬億;簽約落地項目上千個，總投資接近2萬億?？傮w來看，政策多、項目多、社會資本也多，國內(nèi)PPP發(fā)展超過預(yù)期。

　　3、為什么法國是特許經(jīng)營、英國等是PPP(PFI)?

　　無論是特許經(jīng)營、還是PPP，都是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營的一種方式，世界各國沒有統(tǒng)一的定義、統(tǒng)一的模式。法國的國有企業(yè)力量相對較強，工會力量強大，公共領(lǐng)域私有化、市場化進(jìn)程較慢，政府將有收費機(jī)制的基礎(chǔ)設(shè)施主要授權(quán)給國有公司;對于沒有收費機(jī)制的項目，政府采用直接投資的方式建設(shè)和管理。比如，在高速公路領(lǐng)域，截至2010年，法國共有8家國營特許經(jīng)營公司(6家道路公司，2家隧道公司)和l家私營特許經(jīng)營公司(原有四家，后三家破產(chǎn))，國營特許經(jīng)營公司經(jīng)營5400多公里，私營特許經(jīng)營公司經(jīng)營700多公里，國家不給特許經(jīng)營公司注入資金和擔(dān)保。而英國的公共領(lǐng)域私有化較早，特別是在撒切爾夫人的強力推動下，將有收費機(jī)制的道路、供水等設(shè)施完全賣個了私人企業(yè)，私人企業(yè)擁有永久產(chǎn)權(quán)。因此，英國使用者付費的特許經(jīng)營項目很少，主要是沒有收費機(jī)制的項目，通過政府付費等方式吸引私人資本采用PFI的模式來投資和維護(hù)管理。

　　三、特許經(jīng)營與PPP關(guān)系的多視角分析

　　2014 年以前，PPP(時譯公私伙伴關(guān)系)，主要見之于學(xué)術(shù)期刊上，國家部委的規(guī)章文件、各地方條例及政府規(guī)章文件，以及十八屆三中全會改革決定文件，都是用特許經(jīng)營。在此之前，主流觀點認(rèn)為PPP為特許經(jīng)營的一部分(SPV公司是由國資和民資共同出資組建，國內(nèi)稱之為PPP)。2014年以后，隨著PPP(正式翻譯為政府和社會資本合作)興起，PPP和特許經(jīng)營并存，對二者的認(rèn)識也有一些誤區(qū)，將特許經(jīng)營等同于行政許可，以此割裂特許經(jīng)營與PPP的聯(lián)系。很顯然，特許經(jīng)營不是行政許可。首先，什么是行政許可，行政許可法有明確的界定，需要有上位法或規(guī)章明確設(shè)立，但到目前為止，還沒有相關(guān)法律法規(guī)明確地將特許經(jīng)營納入到行政許可的范圍。其次，行政許可是市場準(zhǔn)入的資質(zhì)管理，而基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營是通過公開、公平競爭，選擇合適的社會資本提供公共服務(wù)。最后，行政許可不需要和政府簽訂合同，而特許經(jīng)營要和政府簽訂合同。

　　一是從理論上看，狹義的PPP與特許經(jīng)營是互補關(guān)系。根據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，產(chǎn)品按照其是否具有競爭性和排他性進(jìn)行組合，可分為純私人物品、公共資源產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品、純公共發(fā)物品四類產(chǎn)品。其中，前兩類屬于可競爭的商品，依靠市場競爭或行政許可的準(zhǔn)入限制等提供相應(yīng)產(chǎn)品;后兩類屬于公共產(chǎn)品的范疇，一般是政府直接提供，或授權(quán)私人資本提供。對于可收費的項目(俱樂部物品)，一般是將收費特許經(jīng)營權(quán)讓渡給企業(yè)，使用者通過繳費獲得相應(yīng)的公共服務(wù)。對于沒有收費的純公共產(chǎn)品，可以通過政府付費(或購買服務(wù))的方式與私人資本合作，由其投資運營和提供相應(yīng)的公共服務(wù)。實際上，對于有收費機(jī)制的特許經(jīng)營類項目，通過影子價格管理，也可以變成是政府付費(或購買服務(wù))類項目，使用者不用付費。比如英國的高速公路項目，主要由私人資本建設(shè)，政府付費，使用者不直接付費。再如，我國海南的高速公路，對本省車輛也是不收費的。因此，如果將狹義PPP的理解為政府付費類項目，則特許經(jīng)營與狹義的PPP是互為補充的關(guān)系。

　　二是從國外實踐看，廣義PPP與特許經(jīng)營是包含與被包含的關(guān)系。英國等發(fā)達(dá)國家的PPP是一個相對寬泛的概念，具體包括很多模式。英國財政部基礎(chǔ)設(shè)施局提供的資料顯示，英國PPP分為特許經(jīng)營、PFI/PF2、合資等模式。美國、印度、保加利亞等國家都是叫PPP，而在高速公路領(lǐng)域，都是采用PPP+特許經(jīng)營的模式。巴西、印度尼西亞、緬甸、越南等國家也是以PPP模式推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但在有收費機(jī)制的項目則實行特許經(jīng)營權(quán)授予方式，吸引社會資本投資，包括吸引外資。比如，近年來我國的三峽集團(tuán)獲得巴西朱比亞水電站和伊利亞水電站30年特許經(jīng)營權(quán)，總投資約合37億美元;國家電網(wǎng)公司中標(biāo)巴西美麗山水電±800千伏特高壓直流輸出二期特許經(jīng)營權(quán)項目，特許權(quán)30年;中國鐵路總公司與印尼國企聯(lián)合體組建的雅萬高鐵合資公司獲得雅萬高鐵的特許經(jīng)營權(quán)，特許期50年。因此，從國外的實踐看，廣義的PPP包括特許經(jīng)營，二者是包含與被包含的關(guān)系。國外多數(shù)國家在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等領(lǐng)域，以授予特許經(jīng)營權(quán)的方式推進(jìn)相關(guān)項目以PPP的方式投資建設(shè)和運營。

　　三是從國內(nèi)實踐看，二者是繼承與發(fā)展的關(guān)系。三中全會改革決定提的是特許經(jīng)營，包括2014年政府工作報告也是提特許經(jīng)營。2015年以后，PPP一下子熱起來，但這并不是要將特許經(jīng)營與PPP對立起來，更不能因為今天的PPP就否定了昨天的特許經(jīng)營，或者二者完全是兩回事。實際上，中國能在過去2年內(nèi)走完了發(fā)達(dá)國家?guī)资瓴拍芡瓿傻腜PP制度建設(shè)，這主要得益于過去30年國內(nèi)特許經(jīng)營的實踐探索，通過國家部門規(guī)章、地方條例、政府規(guī)章等形式，使得PPP的基本制度得以確立。同時，PPP在領(lǐng)域范圍較過去特許經(jīng)營更為寬廣，具體模式更加靈活，投資回報方式更多，過去特許經(jīng)營主要是使用者付費，而現(xiàn)在的PPP的付費方式包括使用者付費、政府付費或者可行性缺口補助等。因此，PPP與特許經(jīng)營是繼承與發(fā)展的關(guān)系。

　　四、有關(guān)對策建議

　　搞清楚特許經(jīng)營與PPP關(guān)系，不是非要給二者有一個準(zhǔn)確的定義，實際上也很難給出一個全面的定義。正如國際PPP界所公認(rèn)的那樣，PPP模式并不是全球標(biāo)準(zhǔn)化的，每個國家的PPP都是量身定做和獨一無二的，都是為滿足政府政策目標(biāo)而設(shè)計的，都是在考慮到本國公共部門、私人部門提供公共產(chǎn)品能力的基礎(chǔ)上，用以彌補其他公共服務(wù)提供方式的不足。當(dāng)前城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多、投資需求大、政府債務(wù)高企，在此背景下，業(yè)界應(yīng)就PPP和特許經(jīng)營的認(rèn)識形成共識，加快立法，規(guī)范運作，促進(jìn)持續(xù)發(fā)展。

　　一是PPP與特許經(jīng)營的關(guān)系應(yīng)盡快形成共識。目前，特許經(jīng)營、PPP同時并存，二者到底是個什么關(guān)系，多數(shù)政府文件語焉不詳。過去國內(nèi)一直使用的是特許經(jīng)營，國際上多數(shù)國家將特許經(jīng)營作為廣義PPP的一種重要形式(即將使用者付費類PPP項目稱之為特許經(jīng)營)。因此，業(yè)界應(yīng)尊重歷史，繼往開來，呼應(yīng)國際慣例，將特許經(jīng)營作為PPP的重要形式，在政府文件中固定下來(國家發(fā)改委文件明確PPP包括特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)、股權(quán)合作;2015年國辦42號文盡管沒有明確說PPP包含特許經(jīng)營，但明確涉及到能源、水利、環(huán)保、交通、市政設(shè)施等領(lǐng)域的PPP項目，按照特許經(jīng)營管理辦法操作，這實際上默認(rèn)了PPP包含特許經(jīng)營)，即PPP包括特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)(社會資本融資活動)，以更好地引導(dǎo)業(yè)界形成共識，推動PPP更規(guī)范運作和發(fā)展。

　　表格 1國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營立法情況一覽

　　資料來源：弘鯤咨詢整理

　　二是加快立法，為使用者付費類PPP發(fā)展提供制度保障?；A(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)公共服務(wù)領(lǐng)域的政府和社會資本合作，既可以是投資、建設(shè)、運營某個環(huán)節(jié)的雙方合作，又可以是全過程的雙方合作，也可以是短期合作(比如代建制、政府采購工程)，還可以是長期合作。同時，社會資本成參與合作的投資收益來源，既可以是政府付費，也可以是使用者付費，還可以是二者的組合。PPP 的內(nèi)涵和外延非常寬泛，包括英國等發(fā)達(dá)國家都沒有對PPP進(jìn)行全面立法。即使是有立法的國家(地區(qū))，也主要是針對有付費機(jī)制的PPP領(lǐng)域，比如我國臺灣的《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》，就是針對依靠項目自身收益來平衡投資收益的PPP，即使用者付費類PPP。在新的歷史時期，國內(nèi)政府付費類PPP項目高歌猛進(jìn)，但過去這類項目很少，相關(guān)管理規(guī)則還在探索中，對這類PPP進(jìn)行立法，目前還不成熟。而使用者付費類PPP項目，在國內(nèi)已有近30年的實踐探索，過去相關(guān)立法實際一直在持續(xù)推進(jìn)。國家層面，建設(shè)部、發(fā)改委先后出臺了部門規(guī)章，同時國家發(fā)改委、財政部都在推進(jìn)立法。地方層面，就不完全統(tǒng)計，截至目前關(guān)于公用事業(yè)特許經(jīng)營的地方性法規(guī)和規(guī)章共有17件，其中法規(guī)7件、規(guī)章10件。因此，應(yīng)在部委和地方立法成就的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)有收費機(jī)制類PPP的立法，將實踐中證明比較好的管理制度，通過立法固化下來，特別是在PPP合同性質(zhì)、土地問題、資產(chǎn)(財產(chǎn))處置、融資問題、國資轉(zhuǎn)讓等方面，應(yīng)有立法創(chuàng)新，可以有與現(xiàn)行法律不同的特殊規(guī)定。至于立法名稱是叫特許經(jīng)營還是叫PPP，并不重要，關(guān)鍵還是要看立法的內(nèi)容。不過，也要適當(dāng)考慮國內(nèi)過去的歷史習(xí)慣。

　　三是切實落實文件要求，規(guī)范PPP運作。目前，PPP領(lǐng)域的制度較多，有國家的規(guī)范性文件、部門規(guī)章，還有地方性法規(guī)和政府規(guī)章，各文件之間還存在不一致的地方，而且都在有效期內(nèi)。地方政府在推進(jìn) PPP項目中，遇到文件不一致的地方，到底該執(zhí)行哪個文件，沒有明確說法。即使政府文件有明確說明的，一些地方和咨詢機(jī)構(gòu)也沒有嚴(yán)格執(zhí)行。比如，去年發(fā)布的國辦42號文明確，涉及到能源、水利、市政設(shè)施PPP項目，按照特許經(jīng)營管理辦法操作，但在一些地方的操縱中，并沒有很好的執(zhí)行落實。因此，建議各級政府要加快對PPP法規(guī)、政策文件的清理和梳理，對于文件要求不一致，要有明確的執(zhí)行口徑。

　　四是適當(dāng)控制政府付費類PPP項目。按照目前債務(wù)增速，5年后我國政府債務(wù)占GDP比將超過55%?？紤]到未來我國政府債務(wù)不斷高企、財政增速較慢、政府支出占GDP不高等因素，政府付費類PPP項目要適當(dāng)控制規(guī)模，不然過多的此類項目，政府方違約風(fēng)險加劇。

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