PPP項(xiàng)目社會資本投資回報(bào)的合理性、合規(guī)性及機(jī)制設(shè)計(jì)

發(fā)布日期：2016-06-24來源：智善法律新媒體編輯：宋珍珍

[摘要]

　　隨著近來PPP項(xiàng)目的大爆發(fā)，具體項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)務(wù)中的諸多細(xì)節(jié)問題也暴露出來，比較有代表性的諸如社會資本合理回報(bào)機(jī)制問題、發(fā)改部門負(fù)責(zé)的項(xiàng)目立項(xiàng)與財(cái)政部門主導(dǎo)的PPP立項(xiàng)的沖突問題等等。其中，社會資本合理回報(bào)是當(dāng)下政府與社會資本合作的痛點(diǎn)、癢點(diǎn)。2016年4月15日，國家發(fā)展改革委投資司還專門召開了PPP項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制研究座談會。筆者基于相關(guān)現(xiàn)行規(guī)定和PPP示范項(xiàng)目案例實(shí)踐嘗試對社會資本投資回報(bào)的合理性、合規(guī)性邊界以及具體機(jī)制設(shè)計(jì)等問題作一探究。

　　一、社會資本投資合理回報(bào)問題的提出

　　在政府與社會資本合作關(guān)系下，探討社會資本投資合理回報(bào)機(jī)制問題，需要兼顧政府代表的公共利益和社會資本自身利益，至少體現(xiàn)以下幾方面的價(jià)值趨向與平衡：

　　首先，從利益內(nèi)涵角度講，政府在PPP項(xiàng)目中負(fù)有代表公眾維護(hù)秩序、改善民生的公益性訴求，諸如使增加提升基礎(chǔ)設(shè)施功效、改善環(huán)境以及防止經(jīng)營管理者暴利等;另一方面，社會資本在PPP項(xiàng)目的主要目的實(shí)現(xiàn)企業(yè)投資運(yùn)營的經(jīng)濟(jì)效益，這一點(diǎn)是毋庸諱言的。

　　這兩方面價(jià)值取向存在沖突，需要平衡兼顧。而當(dāng)前在推進(jìn)PPP過程中，由于在設(shè)置涉及社會資本投資回報(bào)的核心遴選條件時(shí)過于強(qiáng)調(diào)公益性，使PPP項(xiàng)目成了國有企業(yè)的盛宴，民營企業(yè)在這些“玻璃門”、“隱形門”前，多數(shù)只能望洋興嘆。筆者認(rèn)為，這不符合政府與社會資本合作模式的初衷，社會資本(private)的主要構(gòu)成應(yīng)當(dāng)是民營資本、社會資本，這才能保證PPP項(xiàng)目投資需求的最大化;而且從長期來看，社會資本遴選規(guī)則只有使不同稟賦的國有企業(yè)與民營企業(yè)均可以公平參與，才能走的更長遠(yuǎn)。

　　其次，從基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目管理手段角度講，社會資本回報(bào)合理性也體現(xiàn)了行政管理與市場機(jī)制的博弈。在PPP項(xiàng)目中，政府應(yīng)退出具體投資運(yùn)營事務(wù)，專注履行法定或合同約定的行政監(jiān)管與績效考核職責(zé);而社會資本則自主發(fā)揮其在投融資、運(yùn)營維養(yǎng)管理方面的經(jīng)驗(yàn)特長，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化。社會資本通過多元融資、精細(xì)管理追求投資回報(bào)，須在政府對公共產(chǎn)品有關(guān)服務(wù)和價(jià)格的監(jiān)管之下。由此很容易產(chǎn)生的情形便是：社會資本認(rèn)為其通過正當(dāng)努力取得的合理回報(bào)，在政府看來卻是涉嫌危及公共利益的暴利。良性的PPP規(guī)則也應(yīng)當(dāng)能夠?qū)Υ思右员鎰e，而不僅僅是從利潤數(shù)量上認(rèn)定社會資本回報(bào)的合法性、正當(dāng)性邊界。

　　再次，PPP項(xiàng)目得以大行其道，自然是這種合作模式確實(shí)能夠大量減少地方政府財(cái)政支出，有效降低政府負(fù)債;而另一方面，尤其對于涉及政府付費(fèi)的 PPP項(xiàng)目而言，社會資本回報(bào)的增加勢必會部分抵消上述功效。那么，PPP項(xiàng)目中社會資本的回報(bào)也應(yīng)在最大程度的有效降低政府負(fù)債與保證社會資本投資收益最大化之間尋找平衡點(diǎn)。

　　最后，PPP項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享是一個(gè)問題的兩面，即風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)與所獲得的收益相匹配。因此，不能僅從社會資本收益高低評判其所獲得回報(bào)的正當(dāng)性，還要考慮社會資本為此承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和付出的代價(jià)。

　　綜上，筆者認(rèn)為，對社會資本回報(bào)是否合理的評判，應(yīng)在能否兼顧平衡政府方和社會資本方價(jià)值取向與利益訴求及實(shí)現(xiàn)社會資本與政府代表的社會公眾的共贏的基礎(chǔ)上進(jìn)行，過于強(qiáng)調(diào)任一方訴求或?qū)⒄c社會資本的社會地位輕重不同作為主要評判依據(jù)，均有失偏頗。

　　二、社會資本合理回報(bào)合規(guī)性邊界

　　前述探討了社會資本合理性的基本內(nèi)涵，若能明確相應(yīng)的合理區(qū)間，則更有實(shí)踐意義。

　　(一)社會資本回報(bào)合理區(qū)間確定原則和基準(zhǔn)

　　1.社會資本回報(bào)合理區(qū)間

　　PPP項(xiàng)目鼓勵(lì)建立合理的利益共享機(jī)制。通過政府核定經(jīng)營收費(fèi)價(jià)格以及以購買服務(wù)、可行性缺口補(bǔ)助等方式，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實(shí)現(xiàn)“盈利但不暴利”。

　　設(shè)置社會資本合理回報(bào)，穩(wěn)定社會資本收益預(yù)期。既要充分調(diào)動社會資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。

　　這是對社會資本回報(bào)合理區(qū)間的籠統(tǒng)描述。

　　2.社會資本合理回報(bào)之基準(zhǔn)

　　參照財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》 中對公共交通類項(xiàng)目“保證合理回報(bào)原則”的規(guī)定，項(xiàng)目公司在收回投資成本后，應(yīng)獲得與同行業(yè)平均收益率相適應(yīng)的合理收益回報(bào)，并強(qiáng)調(diào)收費(fèi)不得過分高于使用可承受的合理范圍。由此，筆者認(rèn)為，PPP項(xiàng)目中社會資本投資合理回報(bào)的基準(zhǔn)為PPP項(xiàng)目所屬相同行業(yè)的平均收益率。

　　因PPP項(xiàng)目投資期限長，在具體計(jì)算社會資本投資回報(bào)時(shí)，有兩項(xiàng)關(guān)鍵系數(shù)：折現(xiàn)率和合理利潤率(含資金使用收益率)。根據(jù)財(cái)金[2015]21號《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》規(guī)定，政府每年直接付費(fèi)金額包括社會資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本(折算成各年度現(xiàn)值)、年度運(yùn)營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費(fèi)的數(shù)額。其中：

　　(1)年度折現(xiàn)率應(yīng)考慮財(cái)政補(bǔ)貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定。

　　(2)合理利潤率應(yīng)以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平為基準(zhǔn)，充分考慮可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)、績效付費(fèi)的不同情景，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)等因素確定。

　　(二)社會資本回報(bào)有關(guān)邊界和限制

　　從現(xiàn)行規(guī)定看，社會資本回報(bào)至少存在以下幾方面邊界限制：

　　1. 社會資本回報(bào)應(yīng)透明合規(guī)，接受政府審計(jì)監(jiān)督。

　　PPP項(xiàng)目基本為基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目等公益性項(xiàng)目，涉及政府財(cái)政支出或者公共利益，若社會資本投資回報(bào)不夠透明合規(guī)，難以保障國家財(cái)政和公共利益。為此，政府依法對該類項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，即政府審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立檢查被審計(jì)單位的會計(jì)憑證、會計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告以及其他與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，監(jiān)督財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法和效益。政府審計(jì)監(jiān)督方式包括跟蹤審計(jì)和竣工決算審計(jì)。

　　根據(jù)《審計(jì)法》及其實(shí)施條例、各地政府的投資項(xiàng)目管理辦法以及《交通建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)實(shí)施辦法》等各行業(yè)主管部門的行業(yè)審計(jì)實(shí)施辦法等規(guī)定，政府投資項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行情況和決算以及參與投資項(xiàng)目建設(shè)的建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、采購等單位的財(cái)務(wù)收支都應(yīng)接受審計(jì)部門進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。對于納入年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的政府投資項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)在項(xiàng)目基本完工后，及時(shí)向?qū)徲?jì)部門報(bào)送工程決算的有關(guān)資料，由審計(jì)部門安排審計(jì)。未經(jīng)竣工決算審計(jì)，不得辦理工程價(jià)款的最終結(jié)算和驗(yàn)收手續(xù)。

　　2. 社會資本投資回報(bào)涉及的財(cái)政支出不應(yīng)超出財(cái)政支出責(zé)任上限。

　　根據(jù)財(cái)金[2015]21號《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》規(guī)定，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級財(cái)政部門可根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜確定具體比例，并報(bào)財(cái)政部備案，同時(shí)對外公布。

　　社會資本當(dāng)年度投資回報(bào)涉及政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助等財(cái)政支出的，對應(yīng)的政府財(cái)政支出應(yīng)在政府方當(dāng)年度財(cái)政預(yù)算支出責(zé)任上限范圍之內(nèi)。

　　3. 政府不能通過保底承諾、固定回報(bào)等變相融資方式承諾社會資本投資回報(bào)。

　　根據(jù)國務(wù)院國發(fā)〔2014〕43號《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》規(guī)定，政府對PPP項(xiàng)目的注資、財(cái)政補(bǔ)貼等行為必須依法合規(guī)，不得承諾固定投資回報(bào);同時(shí)，政府不得違法為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》也明確規(guī)定，政府不得承諾固定投資回報(bào)和其他法律、行政法規(guī)禁止的事項(xiàng)。財(cái)政部財(cái)金[2015]57號《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》規(guī)定：嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目。

　　國辦發(fā)〔2015〕42號《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》規(guī)定，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價(jià)結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價(jià)，保證社會資本獲得合理收益?？梢奝PP項(xiàng)目中政府給予社會資本回報(bào)，系基于其提供符合條件或要求的公共產(chǎn)品或服務(wù)。從民事法律關(guān)系上講，這是買賣關(guān)系，而非資金借貸關(guān)系。保底承諾和固定回報(bào)的回報(bào)機(jī)制因會導(dǎo)致PPP項(xiàng)目中的社會資本投資轉(zhuǎn)為政府與社會資本之間的借貸關(guān)系，構(gòu)成變相融資，違背了PPP初衷以及減輕地方政府債務(wù)的精神主旨，故被明令禁止。

　　三、社會資本合理回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)要點(diǎn)

　　在前述關(guān)于社會資本投資回報(bào)合理性界定和相關(guān)規(guī)制框架下，筆者建議，在PPP實(shí)務(wù)運(yùn)作中，設(shè)計(jì)社會資本回報(bào)機(jī)制應(yīng)注意以下要點(diǎn)：

　　(一)社會資本投資回報(bào)系社會資本提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的對價(jià)

　　無論是使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)或是可行性缺口補(bǔ)助，社會資本得以收回投資成本以及獲得合理回報(bào)系基于其按政府和社會資本合作協(xié)議約定，提供了相應(yīng)的公共產(chǎn)品或服務(wù)，故社會資本投資回報(bào)應(yīng)當(dāng)是社會資本提供公共服務(wù)按一定績效評價(jià)結(jié)果所獲得的相應(yīng)對價(jià)。對此，國辦發(fā)〔2015〕42號文的表述是“在政府和社會資本合作模式下，政府以運(yùn)營補(bǔ)貼等作為社會資本提供公共服務(wù)的對價(jià)，以績效評價(jià)結(jié)果作為對價(jià)支付依據(jù)，并納入預(yù)算管理、財(cái)政中期規(guī)劃和政府財(cái)務(wù)報(bào)告。”

　　財(cái)政部財(cái)金〔2014〕113號文《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》明確政府付費(fèi)的定義為政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，并根據(jù)付費(fèi)依據(jù)分為可用性付費(fèi)(Availability Payment)、使用量付費(fèi)(Usage Payment)和績效付費(fèi)(Performance Payment)，付費(fèi)依據(jù)依次為設(shè)施可用性、產(chǎn)品和服務(wù)使用量和質(zhì)量等要素。

　　以固定回報(bào)或保底承諾等方式變相向社會資本融資的，實(shí)質(zhì)上是政府假借PPP模式向社會資本借款，相應(yīng)社會投資回報(bào)的實(shí)質(zhì)僅為社會資本投資本金和利息，并非社會資本提供公共服務(wù)或產(chǎn)品的對價(jià)。一為基于買賣標(biāo)的品質(zhì)價(jià)值的買賣關(guān)系，一為基于資金轉(zhuǎn)移占用的借貸關(guān)系。社會資本回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)注意回避涉及資金借貸關(guān)系，而必須強(qiáng)調(diào)政府采購款項(xiàng)的支付與社會資本提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的可用性、使用量和績效掛鉤，必須清晰設(shè)定相應(yīng)的公共產(chǎn)品標(biāo)的物規(guī)格及標(biāo)準(zhǔn)，并設(shè)計(jì)相應(yīng)交付范圍以及流程、可用性檢驗(yàn)、績效考核、質(zhì)量瑕疵擔(dān)保以及基于此對支付采購款項(xiàng)請求的抗辯機(jī)制等。

　　(二)合理設(shè)計(jì)項(xiàng)目保底量與超額收益分配機(jī)制

　　1.保底量機(jī)制設(shè)計(jì)

　　為穩(wěn)定項(xiàng)目運(yùn)營預(yù)期，多數(shù)經(jīng)營性項(xiàng)目設(shè)有政府方保底量承諾，諸如收費(fèi)公路中的車流量保證、地鐵項(xiàng)目中的客流量保證、電廠項(xiàng)目的購電量保證、垃圾及污水處理項(xiàng)目中的垃圾或污水處理量保證等。

　　保底量機(jī)制是可行性缺口補(bǔ)助付費(fèi)機(jī)制中的一種特殊形式，在實(shí)務(wù)中較為常見。筆者看來，其內(nèi)在邏輯是：對于由政府發(fā)起的公益性項(xiàng)目，其建設(shè)的必要性在于能夠達(dá)到項(xiàng)目產(chǎn)出說明、可行性研究報(bào)告陳述的項(xiàng)目使用量，政府所作的保底量承諾是對其已審批備案的產(chǎn)出說明、可行性研究報(bào)告的定量確認(rèn)。這與保底收益承諾不同，后者不考慮商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)或轉(zhuǎn)移，仍是“BT”模式下的思維模式。在設(shè)計(jì)保底量機(jī)制時(shí)應(yīng)注意：

　　(1) 保底量設(shè)定必須以項(xiàng)目產(chǎn)出說明、經(jīng)批復(fù)的可行性研究報(bào)告為基礎(chǔ);

　　(2) 保底量強(qiáng)調(diào)的是對最底使用量的保證，而不是最低運(yùn)營收益或者固定價(jià)格;

　　(3) 政府方因保底量承諾而支出相應(yīng)差額補(bǔ)貼或采購價(jià)，不是絕對的，還應(yīng)考慮社會資本方實(shí)際成本支出等因素;

　　(4) 應(yīng)當(dāng)區(qū)分項(xiàng)目投資運(yùn)營的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與不可抗力、情勢變更。使用量低于保底量是基于不可抗力或者情勢變更等等雙方無法預(yù)見的、不屬于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的客觀原因造成，否則不能觸發(fā)政府補(bǔ)充支出。

　　2.超額收益分配機(jī)制設(shè)計(jì)

　　超額收益是根據(jù)超額收益率計(jì)算的，超額收益率是指超過正常(預(yù)期)收益率的收益率，它等于某日的收益率減去投資者(或市場)當(dāng)日要求的正常(預(yù)期)收益率。

　　根據(jù)財(cái)政部財(cái)金〔2014〕113號文《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》規(guī)定，項(xiàng)目實(shí)際績效優(yōu)于約定標(biāo)準(zhǔn)的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)執(zhí)行項(xiàng)目合同約定的獎(jiǎng)勵(lì)條款，并可將其作為項(xiàng)目期滿合同能否展期的依據(jù)。這是超額收益分享機(jī)制設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。獎(jiǎng)勵(lì)的方式至少包括：

　　(1) 從超額收益提取獎(jiǎng)金支付社會資本方;

　　(2) 超額收益由社會資本與政府按比例提成;

　　(3) 延期政府與社會資本方合作期限。

　　從防范暴利角度看，超額收益分配機(jī)制是PPP項(xiàng)目所必要的，若使用得當(dāng)，可有效形成社會資本合理回報(bào)與暴利之間的“閥門”。

　　(三)合理設(shè)計(jì)社會資本投資回報(bào)調(diào)整機(jī)制

　　社會資本回報(bào)的合理區(qū)間不是靜態(tài)的，也不是在項(xiàng)目立項(xiàng)之初根據(jù)預(yù)測數(shù)據(jù)所能確定不移的，還需要基于項(xiàng)目運(yùn)營過程中內(nèi)部和外部情形變化作出動態(tài)的適宜性調(diào)整。因此需要設(shè)置適宜的項(xiàng)目運(yùn)行過程控制和調(diào)整機(jī)制。

　　1.過程監(jiān)控

　　根據(jù)財(cái)政部財(cái)金〔2014〕113號文《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》規(guī)定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定，監(jiān)督社會資本或項(xiàng)目公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測項(xiàng)目產(chǎn)出績效指標(biāo)，編制季報(bào)和年報(bào)，并報(bào)財(cái)政部門(政府和社會資本合作中心)備案。

　　這需要社會資本方或項(xiàng)目公司具有較規(guī)范的財(cái)務(wù)管理或工程管理制度和較好的管理能力，以便提供全面、真實(shí)、準(zhǔn)確的項(xiàng)目運(yùn)行財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)。

　　2.動態(tài)調(diào)整

　　PPP項(xiàng)目合同周期長，為保證社會資本回報(bào)的合理區(qū)間能夠在項(xiàng)目長期運(yùn)行過程中隨內(nèi)、外部變化而作適應(yīng)性調(diào)整，需要在PPP合同中預(yù)留一定的調(diào)整和變更空間。根據(jù)財(cái)金〔2014〕156號《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》規(guī)定，主要方式包括設(shè)置價(jià)格調(diào)整、期限調(diào)整以及交易結(jié)構(gòu)調(diào)整機(jī)制。

　　(1) 價(jià)格調(diào)整

　　觸發(fā)價(jià)格調(diào)整的主要因素有原材料價(jià)格變化、勞動力成本變化、通貨膨脹、匯率等。

　　(2) 期限變更

　　期限變更包括合作展期或者提前終止，前者基于政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生且對項(xiàng)目收益產(chǎn)生了影響，后者基于社會資本方違約或因不可抗力導(dǎo)致項(xiàng)目不宜繼續(xù)進(jìn)行。

　　(3) 交易結(jié)構(gòu)調(diào)整

　　PPP合同系經(jīng)法定程序確認(rèn)的，非發(fā)生法定或約定的情形，不應(yīng)再于事后作出實(shí)質(zhì)性變更。但為保證社會資本投資回報(bào)的合理性，社會資本與政府可以約定一定的調(diào)整空間，如允許因項(xiàng)目公司股權(quán)融資可能帶來的項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)變化;如充許在滿足一定條件下，社會資本方將項(xiàng)目收益轉(zhuǎn)讓第三方或第三方質(zhì)押;再如對社會資本提供資源性補(bǔ)償?shù)鹊取?/p>

　　總之，筆者認(rèn)為，PPP項(xiàng)目不應(yīng)回避社會資本投資回報(bào)的正當(dāng)性問題，也不宜設(shè)定固定的區(qū)間作為所謂“合理區(qū)間”，而是通過在PPP合同中設(shè)置合理必要的調(diào)整機(jī)制來落實(shí)合理回報(bào)，這需要政府與社會資本以及各中介機(jī)構(gòu)重視項(xiàng)目合同細(xì)節(jié)并具有創(chuàng)新意識。

　　作者李兵，智善法律新媒體特邀作者，北京中倫律師事務(wù)所律師

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