PPP的四種認(rèn)識(shí)維度

發(fā)布日期：2016-07-22來(lái)源：中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　在很多場(chǎng)合，PPP是個(gè)“形同、義不同”的概念。所以，賦予PPP一個(gè)權(quán)威而又確切的定義，既無(wú)可能，也沒(méi)必要。在實(shí)踐中，只有結(jié)合各國(guó)的具體情況，才能研究和了解其是如何運(yùn)用PPP概念的。

　　文/陳新平

　　PPP是一個(gè)極具爭(zhēng)議的術(shù)語(yǔ)，人們理解各異，定義五花八門。究其主要原因，與它實(shí)證性強(qiáng)，應(yīng)用領(lǐng)域廣，受實(shí)際運(yùn)行制度環(huán)境影響等因素有關(guān)，更與人們認(rèn)識(shí)的角度及研究習(xí)慣有關(guān)聯(lián)。

　　什么是PPP?現(xiàn)代PPP的源頭在哪里?不同的人，有不同的回答。毋容置疑，在國(guó)際上，PPP是一個(gè)定義含糊的概念。雖然各國(guó)都在使用 PPP(Public-PrivatePartnerships)這一由三個(gè)英文單詞首字母構(gòu)成的術(shù)語(yǔ)，但其所指的含義可能完全不同。盡管有很多人一直都在試圖厘清PPP概念的邊界，但給出的定義依然是開(kāi)放性的，不僅無(wú)助于既有混亂局面的澄清，反而使問(wèn)題變得更加復(fù)雜，甚至出現(xiàn)了很多誤導(dǎo)性的陳述。

　　造成PPP概念混亂的原因可能源于兩個(gè)主要方面的因素：一是，PPP是個(gè)實(shí)證性的概念，在實(shí)踐中有多種不同的用途;二是，理論界存在著幾種明顯不同的PPP認(rèn)識(shí)維度。由此導(dǎo)致在很多場(chǎng)合，PPP是個(gè)“形同義不同”的概念。所以，賦予PPP以一個(gè)權(quán)威而又確切的定義，既無(wú)可能，也沒(méi)必要。

　　在實(shí)踐中，只有結(jié)合各國(guó)的具體情況，才能研究和了解其是如何運(yùn)用PPP概念的。通過(guò)梳理現(xiàn)有的文獻(xiàn)，筆者發(fā)現(xiàn)：根據(jù)PPP用途的不同，至少存在4種不同的PPP認(rèn)識(shí)維度，或存在4種不同類型的PPP，它們所體現(xiàn)的內(nèi)涵也各不相同。

　　PPP是一種基礎(chǔ)設(shè)施融資工具

　　這里所稱的基礎(chǔ)設(shè)施既包括經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施(公路、橋梁、鐵路、碼頭、機(jī)場(chǎng)等項(xiàng)目)，也包括社會(huì)類基礎(chǔ)設(shè)施(學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老、保障房、環(huán)保等項(xiàng)目)。將PPP模式用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的主要目的是為了引入私人資本，以緩解政府的財(cái)政支出壓力，并實(shí)現(xiàn)“物有所值”。通常人們所指的PPP都是針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)而言的。

　　同時(shí)，不僅現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)大多都聚焦在此類PPP上(暫稱之為基礎(chǔ)設(shè)施類PPP)，而且多數(shù)國(guó)家的官方PPP網(wǎng)站也是圍繞基礎(chǔ)設(shè)施類PPP而建立的。如，加拿大PPP委員會(huì)、美國(guó)國(guó)家PPP委員會(huì)、美國(guó)聯(lián)邦公路管理局網(wǎng)站等，它們或?qū)ｉT或主要為推廣運(yùn)用基礎(chǔ)設(shè)施類PPP模式而設(shè)立。

　　基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項(xiàng)目的主要組織形式有：BOT、BOOT、BOO、BTO等，其中，BOT是最常見(jiàn)的形式。在有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施類PPP的文獻(xiàn)中，對(duì)PPP的定義也是各種各樣，既有大而化之的概括，也有較為狹義的理解，如，有人認(rèn)為只有當(dāng)一個(gè)項(xiàng)目涉及到私人部門參與融資或運(yùn)營(yíng)活動(dòng)時(shí)，才能被稱之為 PPP。

　　PPP是一種社會(huì)治理工具

　　理論界從社會(huì)治理的角度研究PPP，主要是受到兩個(gè)方面因素的影響。一是受到新公共管理運(yùn)動(dòng)或其理論的影響。新公共管理理論的核心理念之一是：在公共服務(wù)領(lǐng)域“引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”，逐步取消政府的壟斷地位，讓私人部門參與公共服務(wù)的供給，借助私人部門的創(chuàng)新意識(shí)與管理技術(shù)提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率。在治理視角下，相關(guān)文獻(xiàn)并沒(méi)有對(duì)PPP進(jìn)行明確的定義，只是將研究的重點(diǎn)放到了公共部門與私人部門合作過(guò)程中的組織與管理等問(wèn)題上，如，伙伴關(guān)系、信任關(guān)系，以及互動(dòng)過(guò)程的管理等。所以，PPP被看成是20世紀(jì)80年代新公共管理運(yùn)動(dòng)的延續(xù)，或者PPP是實(shí)踐新公共管理理論的一種工具。

　　二是受到網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展的影響。全球化、科技革命、新產(chǎn)業(yè)革命，尤其是網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)的飛速發(fā)展等正從根本上影響著國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)之間關(guān)系的重構(gòu)。特別是進(jìn)入21世紀(jì)后，社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展使得公共部門與私人部門在縱向與橫向上的邊界變得日趨模糊，一個(gè)多中心、多層級(jí)的治理體系正在形成之中。政府與私人部門之間的相互依賴程度不斷增加，必然形成雙方之間合作與共同決策意愿的上升。隨著政府以行政手段配置公共資源能力的下降，需要借助于私人部門來(lái)履行部分社會(huì)管理職能。政府通過(guò)傳統(tǒng)方式提供公共服務(wù)或管理社會(huì)事務(wù)的空間正在受到擠壓。因此，政府與社會(huì)之間基于PPP理念的協(xié)商共治模式正在形成。

　　與基礎(chǔ)設(shè)施類PPP強(qiáng)調(diào)其融資功能不同的是，治理類PPP更強(qiáng)調(diào)的是公私雙方的平等合作關(guān)系，在合作過(guò)程中，相關(guān)決策應(yīng)由公私雙方共同做出。

　　PPP是一種促進(jìn)城市復(fù)興與開(kāi)發(fā)的工具

　　第二次世界大戰(zhàn)后，美國(guó)成為了利用PPP模式推動(dòng)城市重建與開(kāi)發(fā)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與發(fā)展的最主要國(guó)家。作為一種城市開(kāi)發(fā)工具，PPP發(fā)端于戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)大繁榮時(shí)期(1950年—1960年)，廣泛運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)不景氣的20世紀(jì)80年代。上世紀(jì)70年代末至整個(gè)80年代，鼓勵(lì)私人部門參與公共領(lǐng)域事務(wù)，以化解公共部門面臨的難題，是美國(guó)政府應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)不景氣最主要的對(duì)策之一。城市的企業(yè)化運(yùn)作及PPP的推廣運(yùn)用構(gòu)成了城市公共政策的重要組成部分。

　　綜上所述，20世紀(jì)80年代，PPP在美國(guó)城市開(kāi)發(fā)建設(shè)中得到廣泛運(yùn)用的主要因素有兩個(gè)：一是聯(lián)邦政府淡出地方發(fā)展事務(wù);二是美國(guó)經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重衰退。為了恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府需要私人部門的參與。

　　在城市開(kāi)發(fā)的語(yǔ)境下，PPP指的是運(yùn)用公共部門與私人部門的資源完成專門任務(wù)的活動(dòng)。由此，雙方之間可建立起一種有益的、確定的，以及或長(zhǎng)或短的互利合作關(guān)系。

　　城市開(kāi)發(fā)類PPP關(guān)注的是：為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府如何與私人部門開(kāi)展合作的問(wèn)題。這類合作可能呈現(xiàn)出的形式是各種各樣的，但其有著以下幾個(gè)典型的特征：一是有兩個(gè)或多個(gè)參與方，其中至少有一方是公共部門;二是參與方之間的合作關(guān)系是持續(xù)的;三是每個(gè)參與方都將優(yōu)勢(shì)資源帶入合作中;四是參與方對(duì)合作結(jié)果均須承擔(dān)責(zé)任。因此，參與方之間的合作是基于物質(zhì)誘因與共同的利益，是自愿的，非強(qiáng)制性的。

　　PPP是推動(dòng)國(guó)際合作開(kāi)發(fā)的工具

　　在國(guó)際合作開(kāi)發(fā)的語(yǔ)境下，PPP指的是有關(guān)國(guó)家、國(guó)際非政府組織(如，聯(lián)合國(guó)及其附屬機(jī)構(gòu)，世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu))與其他國(guó)家或非政府機(jī)構(gòu)就有關(guān)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目與政策的實(shí)施而建立的合作關(guān)系(暫稱為發(fā)展類PPP)。

　　國(guó)際開(kāi)發(fā)類PPP主要聚焦的領(lǐng)域是：反腐敗、國(guó)家能力建設(shè)、減少貧困、消除社會(huì)歧視、環(huán)境保護(hù)，以及全球性疾病等。如，世界銀行實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施 PPP計(jì)劃，目標(biāo)就是營(yíng)造一種有利于推廣運(yùn)用基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的商業(yè)環(huán)境，具體措施包括：傳播PPP知識(shí);提供培訓(xùn)、使監(jiān)管者掌握現(xiàn)代監(jiān)管工具;幫助公共部門了解主要合作方的利益訴求。

　　PPP之所以成為一種促進(jìn)國(guó)際合作開(kāi)發(fā)的新機(jī)制，是因?yàn)橥ㄟ^(guò)合作能夠使開(kāi)發(fā)的利益最大化和開(kāi)發(fā)效率的提高。因此，PPP也被視為一種推動(dòng)國(guó)際開(kāi)發(fā)的重要方式和工具。

　　聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署(UNDP)也有大量類似的PPP項(xiàng)目來(lái)幫助有關(guān)國(guó)家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。如，UNDP的“城市環(huán)境PPP計(jì)劃”就是其一。這一計(jì)劃是通過(guò)在受援地區(qū)的政府、企業(yè)，以及社區(qū)之間建立包容性的伙伴關(guān)系，增加城市貧困人口獲得基本公共服務(wù)(水供應(yīng)、環(huán)境衛(wèi)生、固體廢棄物處理、能源等)的機(jī)會(huì)，以達(dá)到幫助有關(guān)國(guó)家實(shí)現(xiàn)減少貧困的目的。

　　另外，UNDP還協(xié)同自然與自然資源保護(hù)國(guó)際聯(lián)盟、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署等機(jī)構(gòu)設(shè)立了“種子行動(dòng)計(jì)劃”。該計(jì)劃的目的也是通過(guò)在受援地的公共部門、私人部門，以及市民之間建立地方驅(qū)動(dòng)型的伙伴關(guān)系，以幫助有關(guān)國(guó)家實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)。“城市環(huán)境PPP計(jì)劃”與“種子行動(dòng)計(jì)劃”只是UNDP的兩個(gè)“旗艦類”PPP項(xiàng)目，除此之外，UNDP還與相關(guān)國(guó)家、國(guó)際機(jī)構(gòu)、非政府組織等發(fā)起設(shè)立了其他類型的PPP項(xiàng)目。

　　從UNDP實(shí)施的PPP項(xiàng)目來(lái)看，國(guó)際開(kāi)發(fā)類PPP有多種表現(xiàn)形式，可以是基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，也可以是戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，還可以是企業(yè)型伙伴關(guān)系。國(guó)際開(kāi)發(fā)類PPP與其他類型的PPP的區(qū)別就在于其是在國(guó)際合作開(kāi)發(fā)背景下實(shí)施的。

　　(作者系中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員)

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