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文/胡大明 財(cái)政部農(nóng)研會(huì) 張穎 北京中財(cái)中融投資咨詢有限公司合伙人
PPP模式是一個(gè)長(zhǎng)期合作履約的過程,也是國家經(jīng)濟(jì)體制系統(tǒng)改革的過程。在這個(gè)過程中,政府職能的轉(zhuǎn)換必須用法律設(shè)定邊界。其中,法制是關(guān)鍵,政府信用是基礎(chǔ)。
一、PPP模式下客觀存在的政府信用風(fēng)險(xiǎn)
1.政府承諾。政府承諾一般有三種情況:一是未構(gòu)成擔(dān)保法律關(guān)系的政府承諾函,即承諾函并未顯示政府承擔(dān)相應(yīng)擔(dān)保責(zé)任,僅能作為政府向企業(yè)出具的安慰函,不具備任何法律效力,也無法對(duì)政府形成法律意義上的約束;二是構(gòu)成擔(dān)保法律關(guān)系的政府承諾函,該類承諾函的內(nèi)容明確顯示政府具有代償?shù)囊馑急硎?,該類承諾函雖然在政府與企業(yè)之間形成了擔(dān)保關(guān)系,但根據(jù)《擔(dān)保法》第八條對(duì)國家機(jī)關(guān)不能作為擔(dān)保人的規(guī)定,所以具有擔(dān)保關(guān)系的承諾函即違背了法律強(qiáng)制性規(guī)定,因此,該類承諾函無效,但是這一無效判決并不意味著政府因過錯(cuò)而撤回承諾函,根據(jù)《擔(dān)保法》若干問題的解釋第七條規(guī)定,擔(dān)保人、債權(quán)人無過錯(cuò)的,擔(dān)保人應(yīng)承擔(dān)民事過錯(cuò)部分的連帶賠償責(zé)任。據(jù)此,政府雖然存在過錯(cuò)但仍應(yīng)為自己的過錯(cuò)買單。三是誤以為財(cái)政支出納入預(yù)算是政府擔(dān)保,即在PPP項(xiàng)目中的政府付費(fèi),由財(cái)政編制中長(zhǎng)期規(guī)劃時(shí),將該支出納入預(yù)算統(tǒng)籌安排并經(jīng)人大或人大常委批復(fù)。這一規(guī)定與“承諾函”存在本質(zhì)上的區(qū)別,該項(xiàng)舉措是新《預(yù)算法》對(duì)規(guī)范債務(wù)管理、強(qiáng)化預(yù)算約束的立法精神和政府付費(fèi)量入為出的統(tǒng)一管理,不應(yīng)被誤解。
2.朝令夕改。由《長(zhǎng)春匯津污水處理項(xiàng)目》的典型案例來看,當(dāng)?shù)卣蛘猩桃Y,于2000年專門為該項(xiàng)目制定了《長(zhǎng)春匯津污水處理專營管理辦法》。政府為了降低企業(yè)風(fēng)險(xiǎn),吸引社會(huì)資本,在BOT合作合同中約定了污水處理的保底數(shù)量、保底價(jià)格、固定匯率和定價(jià)條件等,但在2003年當(dāng)?shù)卣l(fā)現(xiàn)該《管理辦法》違背《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)外匯收支管理的通知》(國發(fā)〔2001〕10號(hào))第四條第(二)款,“嚴(yán)禁新批保證外方固定回報(bào)項(xiàng)目。任何單位不得違反國家規(guī)定保證外方投資固定回報(bào),中外合資、合作合同不得按投資額確定回報(bào)比率。”的規(guī)定而廢止了《管理辦法》。該類政府行為屬于決策層和執(zhí)行者發(fā)現(xiàn)已發(fā)布文件與后續(xù)頒布的上位法律、法規(guī)及政策相左時(shí),就全盤否定當(dāng)初自己的承諾,給企業(yè)和公眾帶來的損失值得反思。
3.換屆導(dǎo)致項(xiàng)目夭折?!吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》2016年12月27日正式對(duì)外公布。這是我國首次以中央名義出臺(tái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)。加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù),根本之策是全面推進(jìn)依法治國。該《意見》明確了五個(gè)原則以進(jìn)一步完善現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度、推進(jìn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法治化,即堅(jiān)持平等保護(hù)、堅(jiān)持全面保護(hù)、堅(jiān)持依法保護(hù)、堅(jiān)持共同參與、堅(jiān)持標(biāo)本兼治。其中在“完善政府守信踐諾機(jī)制”里明確提到:大力推進(jìn)法治政府和政務(wù)誠信建設(shè),地方各級(jí)政府及有關(guān)部門要嚴(yán)格兌現(xiàn)向社會(huì)及行政相對(duì)人依法作出的政策承諾,認(rèn)真履行在招商引資、政府與社會(huì)資本合作(PPP)等活動(dòng)中與投資主體依法簽訂的各類合同,不得以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約,因違約毀約侵犯合法權(quán)益的,要承擔(dān)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。
二、政府信用風(fēng)險(xiǎn)存在的原因-缺失的契約精神
英國史學(xué)家梅因曾指出“迄今為止,所有社會(huì)的進(jìn)步運(yùn)動(dòng),是一個(gè)‘從身份到契約’的運(yùn)動(dòng)。”社會(huì)契約論認(rèn)為國家與公權(quán)力根源于人們締結(jié)的社會(huì)契約的理論。我國自推行PPP模式以來,鑒于現(xiàn)有的法治基礎(chǔ),以平等合作、權(quán)利義務(wù)對(duì)等的原則為依據(jù),在政策文件中也明確提出,PPP模式是一個(gè)項(xiàng)目的利益相關(guān)者在共同履行契約的過程。財(cái)金[2014]76號(hào)指出,政府和社會(huì)資本合作模式要求平等參與、公開透明,政府和社會(huì)資本按照合同辦事,有利于簡(jiǎn)政放權(quán),更好地實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變,弘揚(yáng)契約文化,體現(xiàn)現(xiàn)代國家治理理念。
從項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購到SPV項(xiàng)目公司的成立乃至PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段,各個(gè)環(huán)節(jié)的合作者之間以及他們的利益共同體之間一系列契約的集合,一個(gè)公共產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營、維護(hù)、移交的確需要相當(dāng)長(zhǎng)的過程。SPV項(xiàng)目公司同按照《公司法》設(shè)立的企業(yè)一樣,這一組織形式好比是將利益相關(guān)者綁在了同一艘船上,對(duì)于這艘船而言,它是順利前行還是不幸沉沒,先直接關(guān)系到船上所有人員的利益,契約各方在一定程度上擁有對(duì)等的權(quán)利和義務(wù),要承受某些共同的風(fēng)險(xiǎn)。如果這艘船沉沒,各方利益都將受到損害。PPP模式成功與否,關(guān)鍵在于政府和社會(huì)資本方的履約能力。必須有一個(gè)透明公開、可預(yù)期的政策制度安排,重合同、守信用,彼此守約、遵守契約精神是PPP模式的最佳合作環(huán)境。
三、確保政府守信的制度安排-量入為出的預(yù)算管理
從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看,每個(gè)層級(jí)的政府都在各盡職能,中央政府承擔(dān)的主要責(zé)任是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì),實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的收入分配,以及提供某些嚴(yán)重影響到全體社會(huì)所有成員福利的公共產(chǎn)品。作為這些職能的補(bǔ)充,地方政府負(fù)責(zé)提供那些主要與其轄區(qū)居民利益相關(guān)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。《關(guān)于實(shí)行財(cái)政中期規(guī)劃的意見》(國發(fā)〔2015〕3號(hào))對(duì)推行財(cái)政中期規(guī)劃管理提出了明確的要求,實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理,建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制是預(yù)算管理體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容。
PPP模式在全生命周期和運(yùn)營、績(jī)效等方面體現(xiàn)了量入為出的預(yù)算管理制度,這一模式對(duì)于深化預(yù)算改革將起到促進(jìn)作用。自PPP模式推行以來相關(guān)政策陸續(xù)推出,PPP項(xiàng)目支出被納入地方財(cái)政預(yù)算,地方政府的履約行為也逐漸受到約束。最受關(guān)注的政策文件是2015年4月財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(以下簡(jiǎn)稱指引),其最大的亮點(diǎn)在于將PPP資金納入預(yù)算管理,規(guī)范不顧實(shí)際財(cái)力盲目上PPP項(xiàng)目的地方政府。按照指引要求,每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任,占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級(jí)財(cái)政部門可根據(jù)本地實(shí)際情況,因地制宜確定具體比例,并報(bào)財(cái)政部備案,同時(shí)對(duì)外公布。《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知 》(財(cái)金2014年113號(hào))第二十五條規(guī)定,項(xiàng)目合同中涉及的政府支付義務(wù),財(cái)政部門應(yīng)結(jié)合中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮,納入同級(jí)政府預(yù)算,按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。財(cái)政部門(政府和社會(huì)資本合作中心)和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)建立政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府支付臺(tái)賬,嚴(yán)格控制政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建立后,政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的政府支付義務(wù)應(yīng)納入政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。
根據(jù)政策制定的理論依據(jù),政府制定中長(zhǎng)期預(yù)算應(yīng)遵循以下原則:
1.與國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃協(xié)調(diào)原則。中長(zhǎng)期預(yù)算要與國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度、規(guī)模、結(jié)構(gòu)相一致,同時(shí)財(cái)政措施和政策要促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;項(xiàng)目支出滾動(dòng)預(yù)算的編制應(yīng)符合政府的方針政策,符合部門事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的要求,符合公共財(cái)政改革方向。
2.財(cái)政收支合理增長(zhǎng)原則。編制中長(zhǎng)期預(yù)算時(shí),財(cái)政收支要有一個(gè)合理的增長(zhǎng)比例。財(cái)政收入要與GDP增長(zhǎng)相適應(yīng),財(cái)政支出控制在合理的增長(zhǎng)區(qū)間。
3.動(dòng)態(tài)管理原則。中長(zhǎng)期預(yù)算的編制應(yīng)根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況,認(rèn)真進(jìn)行總結(jié)分析,對(duì)已經(jīng)完成和根據(jù)政策變化、形勢(shì)發(fā)展需要調(diào)整的項(xiàng)目,在編制下一個(gè)滾動(dòng)計(jì)劃時(shí)進(jìn)行調(diào)整。
4.績(jī)效導(dǎo)向原則。要考慮財(cái)政資金的使用及使用結(jié)果的效率與效能,形成預(yù)算前、中、后進(jìn)行評(píng)價(jià)和評(píng)估的機(jī)制。
5.透明度原則。財(cái)政政策公開,財(cái)政預(yù)算和財(cái)政支出項(xiàng)目與金融公開,以利于社會(huì)的監(jiān)督。
PPP模式是我國公共服務(wù)領(lǐng)域的一項(xiàng)重大舉措,是國家深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重要過程,政府信用是政府誠信建設(shè)內(nèi)容的重要組成部分。在PPP項(xiàng)目合作中,通過建立共同遵守的互動(dòng)機(jī)制,有利于促進(jìn)依法行政、強(qiáng)化政府信用意識(shí),推動(dòng)建立完善的政府監(jiān)督約束制度,克服政府信用關(guān)系中放大行政權(quán)力與市場(chǎng)機(jī)制非對(duì)稱的現(xiàn)象,進(jìn)一步發(fā)揮政府行政權(quán)力的優(yōu)化管理,保障政府行政管理職能和公共服務(wù)職能的履行。
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