中國PPP模式系列之三：中國TOT模式分析 （下）

發(fā)布日期：2017-02-21來源：元立方金服編輯：宋珍珍

[摘要]

文/元亨祥經(jīng)濟(jì)研究院

　　TOT模式案例分析

　　(1)蘭州七里河安寧污水處理廠

　　1、蘭州七里河安寧污水處理廠TOT項目融資概述：七里河安寧污水處理廠是蘭州市已建運(yùn)營規(guī)模最大的污水處理廠。七里河安寧污水處理廠設(shè)計規(guī)模為20萬立方米/日，該廠2006年底全面建成，2007年9月底投產(chǎn)試運(yùn)行，目前實際處理能力為16萬立方米/日。為盤活城市存量資產(chǎn)，進(jìn)一步加大蘭州市的污水處理力度，解決污水處理方面資金的困難，引進(jìn)先進(jìn)的管理模式，蘭州市政府決定對七里河安寧污水處理廠采用TOT方式進(jìn)行招商。2009年8月25日，由市城鄉(xiāng)建設(shè)局牽頭，蘭州市供排水市場化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對七里河安寧污水處理廠通過采用TOT(移交-管理-移交)的模式公開招標(biāo)，TOT項目采取國際公開招標(biāo)。經(jīng)過專家評標(biāo)和三輪談判，最終確定成都市排水有限責(zé)任公司獲得蘭州市七里河安寧污水處理廠TOT項目的特許經(jīng)營權(quán)，中標(biāo)價為4.96億元。根據(jù)雙方簽訂的協(xié)議，將由蘭州興蓉投資發(fā)展有限公司運(yùn)營管理30年，期滿后由對方將污水處理廠移交回政府方，期間政府方給運(yùn)營管理商支付污水處理服務(wù)費(fèi)。

　　2、蘭州七里河安寧污水處理廠TOT項目融資流程：蘭州市政府決定采用市場化招商的形式經(jīng)營管理蘭州市七里河安寧污水處理廠，以盤活城市存量資產(chǎn)。據(jù)此，由市城鄉(xiāng)建設(shè)局牽頭，市供排水市場化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室通過采TOT(移交-管理-移交)的模式公開招標(biāo)，成都市排水有限責(zé)任公司最終中標(biāo),中標(biāo)價為4.96億元人民幣，經(jīng)過多輪談判，2010年4月22日正式簽約。按照協(xié)議約定，雙方經(jīng)過近5個月的設(shè)備性能測試等準(zhǔn)備工作，蘭州市供排水市場化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室于2010年9月20日在七里河安寧污水處理廠舉行了移交儀式，由蘭州市城市發(fā)展投資有限公司將該污水處理廠移交給成都市排水有限責(zé)任公司在蘭州組建的項目公司蘭州興蓉投資發(fā)展有限公司運(yùn)營管理。根據(jù)雙方簽訂的協(xié)議，將由蘭州興蓉投資發(fā)展有限公司運(yùn)營管理30年，期滿后由對方將污水處理廠移交回政府方，期間政府方給運(yùn)營管理商支付污水處理服務(wù)費(fèi)。

　　蘭州七里河安寧污水處理廠TOT項目融資流程圖

　　蘭州七里河安寧污水處理廠項目采用TOT的融資方式，一方面有利于降低政府的初始資金投入，提高工程項目的運(yùn)行管理水平和運(yùn)行的穩(wěn)定性，同時還能大大減輕政府的經(jīng)濟(jì)壓力;另一方面通過有效的國內(nèi)外融資，籌集大量的建設(shè)資金，可以加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐，建立污水處理項目TOT融資模式的實質(zhì)是政府通過資金和其它資源的互補(bǔ)性整合，與擁有技術(shù)資源和資金資源的一方實現(xiàn)合作經(jīng)營的一種模式。這種模式涉及經(jīng)濟(jì)、金融、管理、技術(shù)、法律、國際關(guān)系、文化、語言等多方面的知識，以及運(yùn)用這些知識的能力、經(jīng)驗和技巧。污水處理項目TOT融資模式是參與雙方或各方共同實施的商業(yè)系統(tǒng)工程，因此，對污水處理項目TOT融資應(yīng)該滿足以下原則：

　　(一)科學(xué)性。由于污水處理項目建設(shè)運(yùn)營融資是以污水處理工程為載體，不可避免的有其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)內(nèi)容。因此在設(shè)計融資方案時，必須透徹地了解和科學(xué)地評估污水處理工程項目的技術(shù)內(nèi)容和經(jīng)濟(jì)測算。

　　(二)可行性。建設(shè)運(yùn)營融資方案的可行性包括技術(shù)可行性和經(jīng)濟(jì)可行性。技術(shù)可行性分析，主要應(yīng)以專業(yè)污水處理工程設(shè)計院所提供的相關(guān)報告為依據(jù)，分析技術(shù)和工藝的先進(jìn)性、污水處理水質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營期設(shè)備的完好率等;經(jīng)濟(jì)可行性分析，必須貫徹收益彌補(bǔ)成本的原則。

　　(三)市場化。污水處理項目建設(shè)運(yùn)營融資方案的設(shè)計應(yīng)以國際通行的市場化原則和方法進(jìn)行設(shè)計。

　　(四)雙贏的。雙贏是成功的基礎(chǔ)，污水處理項目在招商引資過程中應(yīng)體現(xiàn)WTO的相關(guān)原則，權(quán)利和義務(wù)對等。只有建立在滿足參與各方各自利益的基礎(chǔ)上，設(shè)計為各方共同接受的國際融資方案和體系才能有效實現(xiàn)污水處理項目的國際化。有時從自身的戰(zhàn)略利益考慮做出較大的戰(zhàn)術(shù)讓步也是需要的和明智的。

　　(五)有利于城市環(huán)保整治的可持續(xù)發(fā)展。融資方案應(yīng)有利于盡快回籠建設(shè)資金，滿足政府市政項目建設(shè)的資金需要;有利于污水處理工程的周期建設(shè)、安排資金和實施運(yùn)行，保證污水處理設(shè)施的完好性和有效的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　在引人民間資本進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域的同時，政府需進(jìn)一步發(fā)揮協(xié)調(diào)能力，制訂并完善環(huán)境保護(hù)條例，加大環(huán)保執(zhí)法力度，增強(qiáng)環(huán)保約束機(jī)制，實現(xiàn)治污集約化，將排污費(fèi)納入政府一般財政預(yù)算，統(tǒng)一資金協(xié)調(diào)使用;另外可以采取排污費(fèi)起征超罰的環(huán)保政策。建議在目前征收排污費(fèi)的基礎(chǔ)上，對于違規(guī)排放污入廢氣的企業(yè)進(jìn)行重罰，令其罰沒成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于產(chǎn)出效益，企業(yè)對于污染環(huán)境，得不償失，自然會有所收斂。

　　(2)合肥王小郢污水處理廠TOT模式

　　合肥市王小郢污水處理廠是安徽省第一座大型城市污水處理廠，也是當(dāng)時全國規(guī)模最大的氧化溝工藝污水處理廠。項目分兩期建設(shè)，日處理能力合計30萬噸，建設(shè)總投資約3.2億元。污水廠建成后曾獲得市政魯班獎，是建設(shè)部指定的污水處理培訓(xùn)基地和亞行在中國投資的“示范項目”。

　　2002年9月，國家計委、建設(shè)部、國家環(huán)境保護(hù)總局等多部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》;12月，建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，允許外資和民資進(jìn)入市政公用領(lǐng)域。在此基礎(chǔ)上合肥市政府決定把王小郢TOT項目作為市場化的試點(diǎn)。

　　1、項目結(jié)構(gòu)。經(jīng)公開招標(biāo)確定的中標(biāo)人依法成立項目公司。合肥市建委與項目公司簽署《特許權(quán)協(xié)議》，代表合肥市政府授予項目公司污水處理廠的特許經(jīng)營權(quán)，特許期限23年;合肥城建投公司與項目公司簽署《資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，落實項目轉(zhuǎn)讓款的支付和資產(chǎn)移交事宜;合肥市污水處理管理處與項目公司簽署《污水處理服務(wù)協(xié)議》，結(jié)算水費(fèi)并進(jìn)行監(jiān)管。

　　項目結(jié)構(gòu)如下圖所示：

　　2、項目運(yùn)作流程。

　　2003年，合肥市成立了由常務(wù)副市長任組長、各相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組，并組建了由市國資委、建委、城建投資公司及相關(guān)專家組成的王小郢TOT項目辦公室，負(fù)責(zé)具體工作。合肥市產(chǎn)權(quán)交易中心作為項目的招標(biāo)代理。

　　項目采用TOT(轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交)模式，通過國際公開招標(biāo)轉(zhuǎn)讓王小郢污水廠資產(chǎn)權(quán)益。特許經(jīng)營期(2年)內(nèi)，項目公司提供達(dá)標(biāo)的污水處理服務(wù)，向政府收取污水處理費(fèi)。特許經(jīng)營期結(jié)束后，項目公司將該污水廠內(nèi)設(shè)施完好、無償移交給合肥市政府指定單位。

　　招標(biāo)文件中確定特許經(jīng)營期的污水處理服務(wù)費(fèi)單價為0.75元/噸，投資人投標(biāo)時報出其擬支付的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價格。評標(biāo)時采用綜合評標(biāo)法，其中資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價格為重要考慮因素。

　　2003年9月，合肥市產(chǎn)權(quán)交易中心網(wǎng)站和中國產(chǎn)權(quán)交易所網(wǎng)站、中國水網(wǎng)網(wǎng)站、《中國建設(shè)報》、《人民日報》(海外版)等媒體同時發(fā)布了王小郢TOT項目的招標(biāo)公告。

　　同月，合肥市產(chǎn)權(quán)交易中心發(fā)布《資格預(yù)審公告》，共7家單位提交了資格預(yù)審申請文件，經(jīng)專家評審，確定6家通過并向其發(fā)售招標(biāo)文件。隨后，轉(zhuǎn)讓辦公室組織召開了標(biāo)前會議，并以補(bǔ)充通知的形式對投標(biāo)人的問題進(jìn)行了多次解答。

　　2004年2月，王小郢項目在合肥市產(chǎn)權(quán)交易中心開標(biāo)，共有4家單位提交了投標(biāo)文件。開標(biāo)結(jié)果，對轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)權(quán)益報價最高的是德國柏林水務(wù)-東華工程聯(lián)合體，出價4.8億元人民幣，其次是天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保股份有限公司出價4.5億元人民幣，中環(huán)保—上實基建聯(lián)合體出價4.3億元人民幣名列第三。所有投標(biāo)單位的投標(biāo)報價公布后，合肥市常務(wù)副市長王林建在開標(biāo)現(xiàn)場宣布王小郢污水處理廠資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓底價為2.68億元。

　　開標(biāo)后，招標(biāo)人聘請技術(shù)、財務(wù)、法律等相關(guān)方面資深專家組成評標(biāo)委員會，對投標(biāo)文件進(jìn)行評審，合肥市紀(jì)檢委全程監(jiān)督。最終，評標(biāo)委員會經(jīng)評審后，向招標(biāo)方推薦柏林水務(wù)聯(lián)合體為排名第一的中標(biāo)候選人。

　　3月至5月，政府與柏林水務(wù)聯(lián)合體澄清談判并達(dá)成一致，向其發(fā)送中標(biāo)通知書。

　　7月，政府與投資人草簽項目協(xié)議。

　　7月至11月，雙方代表成立移交委員會，進(jìn)行性能測試和資產(chǎn)移交;政府與項目公司正式簽署項目協(xié)議。

　　12月，王小郢污水廠順利實現(xiàn)商業(yè)運(yùn)營。

　　截止2014年底，項目公司運(yùn)營王小郢污水處理廠已超過十年。在此期間項目運(yùn)營順利平穩(wěn)，污水廠的技術(shù)實力和財務(wù)實力不斷增強(qiáng)，政府與項目公司簽署的各項協(xié)議執(zhí)行良好，政府與投資人合作愉快，本TOT項目經(jīng)受住了考驗。

　　3、關(guān)鍵問題。

　　(1)污水廠所在土地的提供方式。本項目中原規(guī)定采用土地租賃的方式向投資人提供王小郢污水處理廠的土地。但由于項目特許經(jīng)營期為23年，超過了我國法律對租賃期限最長20年的規(guī)定;同時，根據(jù)我國土地相關(guān)法律法規(guī)，地上附著物、構(gòu)筑物實行“房隨地走”的原則，租賃土地上的房屋和構(gòu)筑物難以確權(quán)。最終經(jīng)談判，中標(biāo)人同意在不調(diào)增水價的前提下，自行繳納土地出讓金，由政府向其有償出讓污水廠地塊。

　　(2)職工安置。已建成項目的職工安臵是一個敏感而重要的問題，如果解決得不好，將影響項目招商進(jìn)展或給項目執(zhí)行留下隱患。本項目在招標(biāo)實施前期就對職工安臵做出了穩(wěn)妥的安排。資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓前，就資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的事項征求了職工代表大會的意見，職工安臵方案經(jīng)職代會通過。同時，在招標(biāo)文件中對投資人提出明確要求，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓后必須對有編制的職工全員接收并簽訂一定年限的勞動合同，保障了職工的切身利益。

　　(3)利率風(fēng)險。投資人在談判中提出要把利率變化的情況歸入不可抗力的范圍內(nèi)，降低項目公司的風(fēng)險。但考慮到項目采用市場化方式運(yùn)作，應(yīng)尊重市場化的規(guī)律，談判小組沒有接受投資人的這一要求，利率變化的風(fēng)險仍由項目公司自行承擔(dān)。

　　4、借鑒價值

　　(1)規(guī)范運(yùn)作和充分競爭實現(xiàn)項目價值最大化。王小郢項目整個運(yùn)作過程規(guī)范有序，對潛在投資人產(chǎn)生了很大的吸引力，實現(xiàn)了充分的競爭。開標(biāo)現(xiàn)場所有投標(biāo)人的報價均遠(yuǎn)超底價，最高報價接近底價的1.8倍。這個項目是當(dāng)時國內(nèi)公開招標(biāo)的標(biāo)的額最大的污水廠TOT項目，開創(chuàng)了污水處理TOT運(yùn)作模式的先河，招標(biāo)結(jié)果在中國水務(wù)行業(yè)內(nèi)引起轟動。與2001年準(zhǔn)備轉(zhuǎn)讓給當(dāng)?shù)毓镜臈l件相比，無論是資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價款還是污水處理服務(wù)費(fèi)單價，招標(biāo)競爭的結(jié)果都遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于當(dāng)時的項目條件。同時，從引入投資人的實力和水平來看，柏林水務(wù)集團(tuán)是世界七大水務(wù)集團(tuán)之一，擁有130多年運(yùn)營管理城市給排水系統(tǒng)的經(jīng)驗。通過招標(biāo)，合肥市既引進(jìn)了外資，又引入了先進(jìn)的國際經(jīng)驗，同時還實現(xiàn)了國有資產(chǎn)的最大增值，為合肥市城市建設(shè)籌措了資金。

　　(2)充分的前期工作保障項目有序推進(jìn)。合肥市政府對王小郢項目非常重視，成立了專門的決策和工作機(jī)構(gòu)，并聘請了高水平的顧問團(tuán)隊。整個團(tuán)隊在研究和確定項目條件，落實前期各項工作等方面投入了很多精力，做了大量扎實的工作，避免出現(xiàn)拍腦袋決策的情況。從項目實施結(jié)果看，前期工作準(zhǔn)備得越充分，考慮得越周全，后面的項目推進(jìn)效率就越高，項目實施結(jié)果就越好。

　　(3)合理的項目結(jié)構(gòu)與合同條款確保后期順利執(zhí)行。王小郢項目的結(jié)構(gòu)設(shè)計對接了國際國內(nèi)資本市場的要求，符合水務(wù)行業(yè)的一般規(guī)律，得到廣大投資人的普遍認(rèn)可。項目合同中規(guī)定的商務(wù)條件、對權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分配的約定比較公平合理，協(xié)議條款在執(zhí)行過程中得到了很好的貫徹，為項目順利執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。

　　(4)踐行契約精神對PPP項目的執(zhí)行至關(guān)重要。王小郢項目迄今已運(yùn)作十年，在此期間，政府每月及時足額與項目公司結(jié)算水費(fèi)，嚴(yán)格按照法規(guī)和協(xié)議要求進(jìn)行監(jiān)管，并按照協(xié)議規(guī)定的調(diào)價公式對水價進(jìn)行了四次調(diào)整(十年累計上漲不超過0.25元/噸)。此外，雙方還參照協(xié)議精神完成了提標(biāo)改造等一系列工程。合肥政府和項目公司對契約精神的踐行保障了項目的長期執(zhí)行。

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