PPP模式的五大關(guān)鍵問題

發(fā)布日期：2015-01-29來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　PPP模式在未來地方債扮演何種角色?

　　43 號(hào)文提供了新一屆政府對地方債務(wù)治理的框架，其中明確將逐步剝離地方融資平臺(tái)公司的政府融資職能，推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。10月28日，財(cái)政部印發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，最大亮點(diǎn)就是要大力推廣PPP模式，通過PPP模式將政府債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)債務(wù)。在融資政策的基礎(chǔ)上，財(cái)政部擬采取公司制PE形式設(shè)立中央財(cái)政PPP融資支持資金，為PPP項(xiàng)目開發(fā)、準(zhǔn)備階段和融資過程提供資金支持。

　　根據(jù)國務(wù)院研究發(fā)展中心的測算，到2020年，與城鎮(zhèn)化相關(guān)的融資需求約為42萬億元。根據(jù)43號(hào)文和《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》的規(guī)定推演，未來地方政府性債務(wù)主要由一般政府債、專項(xiàng)政府債和PPP債構(gòu)成?？梢姡瑧?yīng)對未來幾十年城鎮(zhèn)化的資金缺口，PPP模式被委以了重任。

　　從 43號(hào)文規(guī)定來看，對于新增政府債務(wù)，推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。對于存量政府債務(wù)，在建工程確實(shí)沒有其他建設(shè)資金來源的，應(yīng)主要通過政府與社會(huì)資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。

　　PPP 模式具有較大的發(fā)展?jié)摿?。一方面?013年中國PPP項(xiàng)目的累計(jì)總投資為1278億美元，和同類型新興市場比有較大的差距。另一方面，2013年新增的 PPP投資額僅為7億美元，而2013年城投債的發(fā)行量則高達(dá)9512億元，若PPP模式成功替代城投主導(dǎo)的融資模式，其發(fā)展空間巨大。

　　PPP模式應(yīng)當(dāng)如何改進(jìn)?

　　未來PPP債將在地方政府性債務(wù)模式扮演重要角色，如何趨利避害，以盡可能發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢至關(guān)重要。PPP模式比較復(fù)雜，涉及到多方利益，協(xié)調(diào)利益分配是實(shí)施PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵。成功推廣PPP模式，促進(jìn)民間資本進(jìn)入公共品與服務(wù)領(lǐng)域，需要建立一個(gè)行之有效的保障機(jī)制。

　　首先，制定法律、法規(guī)保障私人部門利益。公共品與服務(wù)項(xiàng)目通常前期投資額高，回報(bào)周期長，影響項(xiàng)目的因素多，收益不確定性大，私人部門在參與這些項(xiàng)目時(shí)會(huì)考慮進(jìn)入后的風(fēng)險(xiǎn)。如果沒有相應(yīng)法律、法規(guī)保障私人部門利益，PPP模式難以有效推廣。通過立法等形式，對私人部門利益予以保障，方能吸引更多民間資本進(jìn)入。

　　其次，完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。政府部門對政治風(fēng)險(xiǎn)、法律變更的承受能力強(qiáng)，而融資、經(jīng)營等風(fēng)險(xiǎn)，與企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)直接相關(guān)，根據(jù)項(xiàng)目具體情況在政府和私人部門之間分配風(fēng)險(xiǎn)，建立合理公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

　　最后，協(xié)調(diào)好參與方利益。在PPP項(xiàng)目中，政府主要任務(wù)是監(jiān)管，對私人部門的利潤進(jìn)行調(diào)節(jié)，代表公眾利益的同時(shí)保證私人部門能夠得到合理收益。在簽訂合同時(shí)，制定好收益分配規(guī)則，均衡各方收益。如果私人部門從PPP項(xiàng)目獲得利潤較低時(shí)，政府根據(jù)合同對其進(jìn)行補(bǔ)貼以保證合作繼續(xù)，反之，若私人部門從PPP項(xiàng)目中獲得超額利潤時(shí)，政府可根據(jù)合同控制其利潤水平。

　　附錄：國家體育場PPP項(xiàng)目案例

　　國家體育場工程總面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米，項(xiàng)目總投資額313900萬元。2008年奧運(yùn)會(huì)期間，國家體育場承擔(dān)開幕式、閉幕式、田徑比賽和足球比賽等重要賽事，奧運(yùn)會(huì)后可舉辦特殊重大賽事、各類常規(guī)賽事以及文藝演出和商業(yè)展示會(huì)等非競賽項(xiàng)目。因用途多樣，有非常好的盈利預(yù)期，為采用PPP 模式創(chuàng)造了條件。

　　中信集團(tuán)出資65%，北京城建[0.00% 資金 研報(bào)]集團(tuán)出資30%，美國金州公司出資5%，組成中國中信集團(tuán)聯(lián)合體。2003年8月9日，中國中信集團(tuán)聯(lián)合體分別與北京市人民政府、北京奧組委簽署《特許權(quán)協(xié)議》、《國家體育場協(xié)議》協(xié)議，與北京國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司簽署《合作經(jīng)營合同》共同組建項(xiàng)目公司——國家體育館有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)國家體育館的融資、建設(shè)工作。項(xiàng)目竣工后，北京中信聯(lián)合體體育場運(yùn)營有限公司在30年特許經(jīng)營期內(nèi)負(fù)責(zé)國家體育場賽會(huì)運(yùn)營、維護(hù)工作，待運(yùn)營期滿將國家體育場移交給北京國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司。

　　北京市政府根據(jù)特許權(quán)協(xié)議的相關(guān)要求，提供了許多優(yōu)惠政策和資金支持。項(xiàng)目用地土地一級開發(fā)費(fèi)用僅為1040元/平方米，而相鄰地段商業(yè)用地地價(jià)高達(dá) 10000元/平方米，項(xiàng)目土地價(jià)格非常低廉。北京國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司出資18.154億元參與項(xiàng)目，且對該筆資金不要求回報(bào)。為方便體育場的建設(shè)和運(yùn)營，北京市政府提供施工場地附近區(qū)域的必要配套基礎(chǔ)設(shè)施，以及其他可為方便體育場建設(shè)和運(yùn)營的幫助。

　　在奧運(yùn)會(huì)測試賽和正式比賽期間，北京奧組委向北京中信聯(lián)合體體育場運(yùn)營有限公司支付場地費(fèi)用，而專用于奧運(yùn)會(huì)開閉幕式但賽后不再使用的特殊裝置所有費(fèi)用，由北京市政府承擔(dān)。在特許經(jīng)營期內(nèi)，限制北京市市區(qū)北部區(qū)域新建體育館或擴(kuò)建已有體育館，如確有需要新建體育館，北京市將與北京中信聯(lián)合體體育場運(yùn)營有限公司協(xié)商，并按特許權(quán)協(xié)議對其進(jìn)行補(bǔ)償。

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