PPP與政府采購有何關(guān)聯(lián)

發(fā)布日期：2015-01-30來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　核心提示：傳統(tǒng)的政府采購一般是付出現(xiàn)金、即刻提貨，而PPP的重要特征是：政府描述產(chǎn)出要求，與私營企業(yè)簽訂20—30年的長期采購合同，私營企業(yè)按合同生產(chǎn)本該由政府生產(chǎn)、提供的產(chǎn)品(服務(wù))，企業(yè)主要承擔(dān)財務(wù)與市場風(fēng)險，而政府則將短期投資變成長期向企業(yè)購買服務(wù)?！　　∈藢萌腥珪鞔_提出建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營。對應(yīng)這種改革部署，公私合作伙伴(PPP)等模式一時成為社會關(guān)注熱點。特別是在地方政府債務(wù)風(fēng)險加劇的情況下，人們更加看重PPP對于緩解財政壓力、推動城鎮(zhèn)化進程的意義。其實，PPP早在20世紀(jì)末就被引入國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，并作為項目融資的代名詞被廣泛宣傳。然而，記者在查閱相關(guān)資料時發(fā)現(xiàn)，有學(xué)者提出PPP不僅是融資模式，而且是一種公共采購形式。在大力倡導(dǎo)政府購買服務(wù)的時代條件下，PPP模式與政府采購的關(guān)系究竟如何?

　　PPP、政府采購與財政資金關(guān)于PPP的概念目前還沒有一個公認(rèn)的定義，現(xiàn)在較受國內(nèi)學(xué)界認(rèn)可的概念是：所謂PPP，是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)政府公共部門的職能，同時也為民營部門帶來利益。“通過這種合作和管理過程，可以在不排除并適當(dāng)滿足私人部門投資營利目標(biāo)的同時，為社會更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使有限的資源發(fā)揮更大的作用。”財政部財政科學(xué)研究所研究員孫潔認(rèn)為，PPP是一種管理模式，包含與此相符的諸多具體形式，比如BOT、BT、BOO等。在推進城鎮(zhèn)化進程中，財政不可能負(fù)擔(dān)如此巨大的投資量，而應(yīng)該通過財政資金的杠桿作用，帶動社會資金參與。PPP就是一種發(fā)揮財政資金杠桿作用的形式。那么，PPP模式如何促進發(fā)揮財政資金的杠桿作用呢?孫潔從PPP運行的三個特征作了解釋：一是民營部門與政府公共部門是伙伴關(guān)系，存在一個共同的目標(biāo)，即在合作項目中，以最少的資源實現(xiàn)最多的產(chǎn)品或服務(wù)，民營部門的利潤追求和公共部門的公共福利追求在實現(xiàn)共同目標(biāo)中共同實現(xiàn);二是利益共享，即共享PPP的社會成果，以及共享私人部門、民營企業(yè)或機構(gòu)取得的投資回報;三是風(fēng)險分擔(dān)，PPP模式以承擔(dān)能力來劃分風(fēng)險，從而能使項目總體風(fēng)險最小化。中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院副院長姜愛華認(rèn)為，PPP模式可以說是政府采購的一種形式，共同提高財政資金的使用效益。從公共財政的角度看，PPP模式將私人資本引入公共財政領(lǐng)域，通過促進發(fā)揮財政資金杠桿作用，推動公共財政管理改革。這也就意味著將競爭機制引入了公共資本領(lǐng)域，使私人資本與公共資本在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域展開良性競爭，從而促使公共資本使用效率提高。

　　區(qū)別于傳統(tǒng)政府采購形式據(jù)記者了解，美國交通部于2007年在向國會提交的報告中，就已經(jīng)開宗明義地指出“PPP本質(zhì)上是一種采購形式”。除美國外，其他國家也將PPP定義為一種采購形式，比如，澳大利亞政府于2008年發(fā)布的《國家公私合作指南》，在政策框架卷中，對PPP的描述是“作為采購方法的PPP是公共部門與私人部門就生產(chǎn)資產(chǎn)或交付服務(wù)而簽訂的合同關(guān)系廣泛譜系的一部分”;歐盟則將PPP分類圖命名為“項目采購選擇”。既然美國、歐盟等發(fā)達國家都認(rèn)為PPP是一種政府采購形式，為何在國內(nèi)，政府采購已經(jīng)發(fā)展了十幾個年頭，PPP模式一直都很少被提及，實踐中的應(yīng)用也非常有限?接受采訪的專家對此表達了一致的看法：更確切地說，PPP是公共采購形式，而且PPP項目采購區(qū)別于傳統(tǒng)的政府采購形式。所謂公共采購，即政府部門、事業(yè)單位、公共組織以及非營利的國有企業(yè)，用法定的形式和程序購買貨物、工程和服務(wù)的行為，它包括買斷、承包、租賃、許可權(quán)的轉(zhuǎn)讓等，主體和對象范圍、采購形式等都比國內(nèi)法律意義上的政府采購更寬泛。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部標(biāo)準(zhǔn)定額研究所李明哲，在《PPP的認(rèn)識誤區(qū)與公共服務(wù)改革》中對這種區(qū)別做了具體解釋：“在PPP模式下，政府不再是公共產(chǎn)品(服務(wù))的投資者和生產(chǎn)者，而是向私營企業(yè)采購大宗產(chǎn)品(服務(wù))的機構(gòu)。傳統(tǒng)的政府采購一般是‘付現(xiàn)’，即付出現(xiàn)金、即刻提貨，而PPP政府采購的重要特征是：政府‘描述產(chǎn)出要求’，與私營企業(yè)簽訂20—30年的長期采購合同，私營企業(yè)按合同生產(chǎn)本該由政府生產(chǎn)、提供的產(chǎn)品(服務(wù))，企業(yè)主要承擔(dān)財務(wù)與市場風(fēng)險，而政府則將短期投資變成長期向企業(yè)購買服務(wù)。”另外，PPP采購是項目采購，可能涉及生產(chǎn)產(chǎn)品(服務(wù))的資產(chǎn)歸屬問題。例如，BOT類合同可能包括資產(chǎn)的權(quán)屬與轉(zhuǎn)移條款，資產(chǎn)在合同期滿前屬于私人部門，在合同到期后一般被無償交給公共部門。

　　政府購買服務(wù)的有效機制

　　政府購買服務(wù)在黨的十八屆三中全會決定中多次被提及，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。近年來，PPP模式也從公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域逐漸向公共服務(wù)領(lǐng)域延伸擴展，如研究開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)移、職業(yè)培訓(xùn)、囚犯改造等經(jīng)濟服務(wù)領(lǐng)域，社區(qū)服務(wù)、社會福利、安全保障、環(huán)境規(guī)劃、基礎(chǔ)教育等社會服務(wù)領(lǐng)域。中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授王叢虎認(rèn)為，作為一個服務(wù)型政府，通過PPP模式來實現(xiàn)公共服務(wù)提供機制的多元化和高效化，無疑將是我國未來必須解決的重大問題。政府購買公共服務(wù)絕不是簡單的買賣合同關(guān)系，而是應(yīng)該充分借鑒公私伙伴關(guān)系模式下的不同購買方式，如合同承包、特許經(jīng)營、補助、憑單、法令委托、出售、無償贈與、清算、撤出、放松管制等，通過多種多樣的民營化渠道實現(xiàn)政府提供公共服務(wù)的多樣性、效益性、節(jié)約性和效率性。孫潔也進一步補充道：在公共服務(wù)方面，為最大限度滿足人們對公共服務(wù)的需求，理想的模式是通過公私合作的方式來提供。其要點是，政府公共部門確定所需服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，具體服務(wù)由私人部門提供，提供價格可通過公開招標(biāo)價格聽證會或雙方議價等方式形成。

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