高速公路投融資中的PPP模式

發(fā)布日期：2015-02-25來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　近年來，PPP投融資模式被越來越多地提及，成為備受推崇的高速公路投融資方式之一，其獨(dú)特的優(yōu)勢在于擴(kuò)大非公有制資本在高速公路建設(shè)中的作用，推動政府職能轉(zhuǎn)變，明晰在各利益方責(zé)權(quán)，提升高速公路的運(yùn)營管理水平。

　　高速公路是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，但高速公路項目建設(shè)周期長、建設(shè)環(huán)境復(fù)雜、技術(shù)含量高、資金需求量大，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下，地方政府財政預(yù)算有限，而且又處于償債的高峰期。

　　如何采取有效的投融資方式，吸引更多社會資本參與高速公路的建設(shè)和運(yùn)營，是地方政府和企業(yè)都在思考的問題。2014年初，國家財政部明確提出了在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入PPP投融資管理模式。

　　我國高速公路投融資現(xiàn)狀

　　高速公路既不完全屬于社會公益性項目，也不能完全列為競爭性投資項目。

　　作為基礎(chǔ)性建設(shè)項目，其建設(shè)都是由國家和地方政府主導(dǎo)。因此到“十一五”末期，其資金來源仍主要靠國家財政補(bǔ)貼和地方政府籌資。隨著資金需求量的不斷加大，高速公路的建設(shè)成本大幅提高，從上世紀(jì)90年代的1200萬元/公里增加到現(xiàn)在的7000萬元/公里，國家和地方政府財政預(yù)算，已經(jīng)無法滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的大量資金要求。因此，政府如何真正有效利用社會資金，為地方經(jīng)濟(jì)的騰飛近年來，PPP投融資模式被越來越多地提及，成為備受推崇的高速公路投融資方式之一，其獨(dú)特的優(yōu)勢在于擴(kuò)大非公有制資本在高速公路建設(shè)中的作用，推動政府職能轉(zhuǎn)變，明晰在各利益方責(zé)權(quán)，提升高速公路的運(yùn)營管理水平。

　　發(fā)展助力，是全社會關(guān)注的重大問題。

　　高速公路作為基礎(chǔ)設(shè)施，國家一直提倡“投資主體多元化，投資渠道多元化和籌資方式多樣化”。在這種政策下，我們國家成為了在公路建設(shè)領(lǐng)域融資活動最豐富、實(shí)踐最多的國家之一。國內(nèi)銀行貸款、股票、建設(shè)債券、產(chǎn)業(yè)基金、與外商合資合作、外商獨(dú)資、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)、項目融資等融資方式在收費(fèi)公路中都有實(shí)踐，這在發(fā)達(dá)國家和其他發(fā)展中國家中是少見的。相應(yīng)的出現(xiàn)了BT、BOT、EPC或者幾種方式組合的模式，所有這些模式的嘗試，都是以政府全責(zé)承擔(dān)風(fēng)險為前提的，有的地方也出現(xiàn)過政府“賴賬”的現(xiàn)象?？偟膩碚f，合作之初企業(yè)把風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給了政府，沒有完全的市場化，這也是我國特有的現(xiàn)象。目前，在高速公路投融資領(lǐng)域有很多亟待解決的問題。

　　體制不完善：目前我國還沒有建立起高效的金融市場體系，政策環(huán)境和投融資體制不完善，相關(guān)法律、法規(guī)不健全。“政策就是資金”是對政策效應(yīng)的形象比喻。現(xiàn)行的《中華人民共和國公路法》、《關(guān)于公路股份有限公司國有股權(quán)管理有關(guān)規(guī)定的通知》及《收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》等缺乏系統(tǒng)的公路法規(guī)，對于民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的合法保護(hù)，更是寥寥無幾。

　　投融資渠道單一：長期以來，中央政府和地方政府在高速公路建設(shè)過程中，一直充當(dāng)著管理主體和投資主體的雙重角色。這一壟斷的供給模式造成了建設(shè)資金的嚴(yán)重短缺，也使地方政府財政不堪重負(fù)。近年來，這種單一投資體制逐漸改變，開始以地方集資、貸款、發(fā)行債券、利用外資和轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)等多種形式籌集資金，但受到市場金融體制不暢影響，市場化的運(yùn)營方式仍然難以推廣。

　　投融資風(fēng)險加大：當(dāng)前，企業(yè)負(fù)債水平不能高于80%，國資委在企業(yè)投融資額度方面也有嚴(yán)格的限定，因此很多企業(yè)都采用項目融資的方式進(jìn)行融資。項目融資也稱非公司負(fù)債型融資，是資產(chǎn)負(fù)債表之外的融資，要通過對投資結(jié)構(gòu)和融資機(jī)構(gòu)的設(shè)計來實(shí)現(xiàn)。項目融資的成本要比傳統(tǒng)融資的成本高很多，主要體現(xiàn)在項目的前期費(fèi)用，包括融資顧問費(fèi)、成本費(fèi)、承諾費(fèi)及法律費(fèi)用等，占貸款總額的0.5%至2.0%，利息成本比同條件公司貸款高出0.3%至1.5%。同時，由于金融投融資的法律體系還處于完善期，法律和政策的穩(wěn)定性相對較差，有時甚至出現(xiàn)矛盾的情況，導(dǎo)致經(jīng)營管理過程經(jīng)常遭遇政策和法律障礙。

　　當(dāng)前，我國應(yīng)積極完善高速公路投融資管理制度，鼓勵企業(yè)或個人投資，拓寬融資渠道是解決高速公路建設(shè)資金不足的有效舉措。在市場的需求下引入PPP模式，把該模式與我國高速公路建設(shè)實(shí)踐相結(jié)合，將起到不可估量的作用。

　　PPP模式概念與特點(diǎn)

　　PPP(Pubulic-Private-Partnership)模式，即政府部門與企業(yè)合作的一種模式。它是指政府部門與企業(yè)或私人基于某個特定項目，形成的相互合作關(guān)系，并通過合同來明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，以確保項目合作的順利完成和達(dá)到有利的結(jié)果。

　　PPP模式主要應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，特別是投資額大、建設(shè)及投資回收期長的大型項目，由項目參與的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險。運(yùn)用PPP模式雙方共出本金，一方面可以解決政府資金不足問題，一方面因政府參與，企業(yè)或私人可以最大限度地規(guī)避政策風(fēng)險，達(dá)到雙方利益最大化的目的。在PPP投融資模式中，企業(yè)或個人從項目立項階段就參與策劃，可以把行業(yè)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)引進(jìn)來，降低投資，同時在與政府反復(fù)談判過程中，把今后可能遇到的風(fēng)險提出來，雙方合理承擔(dān)責(zé)任。政府通過給予項目公司特許經(jīng)營權(quán)(高速公路一般為25年)，來換取高速公路的建設(shè)，從而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

　　PPP模式的目標(biāo)

　　PPP模式的目標(biāo)有兩種，一是低層次目標(biāo)，指特定項目的短期目標(biāo);二是高層次目標(biāo)，指引入私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長期合作目標(biāo)。

　　PPP模式的組織形式有很多種，包括私人營利性組織、私人非營利性組織，同時還可能包括公共非營利性組織。合作各方之間不可避免地會產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責(zé)任的需求。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機(jī)制，才能使合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項目的目標(biāo)。PPP模式的機(jī)構(gòu)層次就像金字塔一樣，金字塔頂部是政府，是引入私人企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有關(guān)政策的制定者。政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有一個完整的政策框架、目標(biāo)和實(shí)施策略，對項目的建設(shè)和運(yùn)營過程的參與各方進(jìn)行指導(dǎo)和約束。

　　金字塔中部是項目有關(guān)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對政府政策指導(dǎo)方針進(jìn)行解釋和運(yùn)用，形成具體的項目目標(biāo)。

　　金字塔的底部是項目私人參與者，通過與政府有關(guān)部門簽署一個長期的協(xié)議或合同，協(xié)調(diào)本機(jī)構(gòu)的目標(biāo)、政府的政策目標(biāo)和有關(guān)機(jī)構(gòu)的具體目標(biāo)之間的關(guān)系，盡可能使參與各方在項目進(jìn)行中達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。

　　PPP模式是一個完整的項目融資概念,但并不是對項目融資的徹底更改,而是組織機(jī)構(gòu)在項目生命周期中，設(shè)置、提出了一個新的模型。它是政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)，基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念相互合作的形式,參與各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動相比更為有利的結(jié)果，參與各方雖然沒有達(dá)到自身理想的最大利益,但總收益卻是最大的,實(shí)現(xiàn)了“帕雷托”效應(yīng),即社會效益最大化,這顯然更符合公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宗旨。

　　PPP模式在高速公路中的運(yùn)用

　　PPP模式使政府部門和企業(yè)能夠充分利用各自的優(yōu)勢,即把政府部門的社會責(zé)任、遠(yuǎn)景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力，與企業(yè)的創(chuàng)業(yè)精神、民間資金和管理效率結(jié)合到一起。

　　消除費(fèi)用的超支:在項目初始階段，非公企業(yè)與政府共同參與的項目識別、可行性研究、設(shè)施和融資等項目建設(shè)過程,保證了項目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，縮短了前期工作周期，有效降低項目費(fèi)用。PPP模式只有當(dāng)項目已經(jīng)完成，并得到政府批準(zhǔn)使用后，私營企業(yè)才能開始獲得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造價，能夠消除項目完工風(fēng)險和資金風(fēng)險。與傳統(tǒng)的融資模式相比，PPP項目平均為政府節(jié)約17%的費(fèi)用，并且建設(shè)工期都能保證。

　　推動政府職能轉(zhuǎn)變:政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來，從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個監(jiān)管者，從而保證質(zhì)量，并在財政預(yù)算方面減輕政府壓力。

　　同時，政府部門和非公部門可以取長補(bǔ)短，組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，彌補(bǔ)對方身上的不足，協(xié)調(diào)各方不同的利益目標(biāo)。雙方還可以形成互利的長期目標(biāo)，以最高效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。

　　促進(jìn)投資主體多元化:我國公路建設(shè)的投融資模式主要由中央政府、財政部門、地方、銀行、外資、民營企業(yè)等幾方面構(gòu)成，目前仍需繼續(xù)推行多元化、多渠道的高速公路建設(shè)投融資體系。

　　利用非公部門來提供資產(chǎn)和服務(wù)，能為政府部門提供更多的資金和技能，促進(jìn)了投融資體制改革。同時，非公部門參與項目還能推動在項目設(shè)計、施工、設(shè)施管理過程等方面的革新，提高辦事效率，傳播最佳管理理念和經(jīng)驗(yàn)。

　　合理分配風(fēng)險:與BOT等模式不同,PPP在項目初期就可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險分配,同時由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險,使風(fēng)險分配更合理,減少了承建商與投資商風(fēng)險,從而降低了融資難度,提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔(dān)風(fēng)險的同時也擁有一定的控制權(quán)。

　　PPP模式風(fēng)險應(yīng)對

　　PPP融資模式的風(fēng)險主要在于政府部門與民營企業(yè)或個人之間的風(fēng)險分配和風(fēng)險轉(zhuǎn)移。就經(jīng)營者而言，做好項目的可行性研究，是正確立項的基本途徑，同時通過募集籌資的方法籌措資金，是項目資金來源的有效途徑。

　　就政府部門而言，他們的參與可以減輕項目參與方融資的難度。同時，值得注意的是政府部門應(yīng)該選擇那些資金實(shí)力雄厚、項目經(jīng)驗(yàn)豐富的民營企業(yè)或個人作為合作伙伴。政府部門在與民營企業(yè)或個人簽訂各方共同協(xié)議時，應(yīng)該明確各方應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任以及共同承擔(dān)的責(zé)任，對各自的權(quán)責(zé)做出劃分，若出現(xiàn)問題應(yīng)及時共同討論解決。

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