PP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營中的六大問題

發(fā)布日期：2015-12-14來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 近兩年的政界和企業(yè)界對PPP的熱情勢不可擋。截止今年上半年，我國采用PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目累計(jì)超過1000個，涉及交通、通信、能源、水資源等領(lǐng)域，總投資超過9000億元。僅以東方園林為例，截止今年上半年，東方園林簽約的PPP項(xiàng)目總額就超過300億元。其中包括50億的武漢市新洲區(qū)新城鎮(zhèn)建設(shè)PPP項(xiàng)目、30億的遼中縣城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目和21.75億的北京房山區(qū)琉璃河濕地公園PPP項(xiàng)目等等。東方園林董事長何巧女曾表示：“東方園林在生態(tài)金融方面探索了很久，PPP是目前有效的解決方法。如果目前在中國探討水污染治理和土地污染治理，不探討PPP模式的話基本就是無解。”

　　 即使在政府力推PPP模式、各大環(huán)保企業(yè)爭相簽訂PPP項(xiàng)目的大環(huán)境下，有關(guān)研究還是指出PPP存在落地項(xiàng)目少、叫好不叫座的情況。因此地方政府和企業(yè)能否完全消化，就成為了一大難題。對此，國家發(fā)改委在今年發(fā)布的完成的《關(guān)于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目違約情況的調(diào)研》報告種指出，目前明確以違約形式結(jié)束項(xiàng)目的企業(yè)并不多。環(huán)保企業(yè)在與相關(guān)政府部門多次協(xié)商后，基本能以其它形式完成應(yīng)收賬款或債務(wù)的置換。但是，環(huán)保PPP項(xiàng)目在建設(shè)運(yùn)營過程中仍存在以下六大問題。

　　 1應(yīng)收賬款延期或不足額支付

　　 具體而言，污水垃圾等市政項(xiàng)目，委托方基本為各地政府公務(wù)事業(yè)局、水務(wù)局、市容市政局等相關(guān)政府部門，而地方政府的支付意愿不高已成常態(tài)，按月足額支付環(huán)境服務(wù)費(fèi)用的政府部門基本較少。

　　 調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于企業(yè)在談判中相對處于弱勢，即使地方政府存在環(huán)境服務(wù)費(fèi)用補(bǔ)償不到位、拖欠，即按照合同約定的支付時間(月付或季付)出現(xiàn)未履約的情況，企業(yè)也會以自有資金或自籌流動資金先行墊付相關(guān)運(yùn)營成本，實(shí)質(zhì)上以增加企業(yè)自身財務(wù)成本的方式化解矛盾。

　　 2邊界模糊責(zé)任界定

　　 環(huán)保企業(yè)在承接項(xiàng)目前都對特許經(jīng)營權(quán)條款和技術(shù)方案進(jìn)行反復(fù)論證，對可能發(fā)生的問題做了明確的界定。但是，對于某些不適宜在合同中規(guī)定的情況，還會出現(xiàn)爭議。例如，垃圾焚燒項(xiàng)目已與地方政府簽訂了框架協(xié)議，企業(yè)已開工建設(shè)，在建設(shè)過程或完工后，即使項(xiàng)目通過環(huán)評并符合國家和地方的各項(xiàng)環(huán)保要求，由于周邊居民的反對也只能停工或無法運(yùn)營。

　　 環(huán)境服務(wù)業(yè)商會指出，對于此類與當(dāng)?shù)毓姕贤ǖ呢?zé)任，具體由何方主體承擔(dān)，損失由何方賠付，都是懸而未決的難題。此種情況，項(xiàng)目延期后再協(xié)商或無限期停工已成常態(tài)。

　　 3污水處理類項(xiàng)目實(shí)際處理量波動大

　　 例如，市政項(xiàng)目中的污水進(jìn)水量及垃圾日處理量實(shí)際值都遠(yuǎn)高于合同約定處理量，給項(xiàng)目增加了額外壓力，長期超負(fù)荷運(yùn)作使設(shè)備受損，有些污水處理廠因超過處理能力而被動出現(xiàn)排水不達(dá)標(biāo)的現(xiàn)象。

　　 4特許經(jīng)營合同條款有待完善

　　 有關(guān)人士指出，規(guī)范詳細(xì)的合同條款是保障項(xiàng)目運(yùn)營的關(guān)鍵，項(xiàng)目需要厘清設(shè)計(jì)責(zé)任和風(fēng)險邊界，如定價成本和服務(wù)價格涵蓋的范圍等。

　　 其中，一類是因早期PPP項(xiàng)目的合同條款并未完全考慮到今后污水管網(wǎng)改造資金或因排放標(biāo)準(zhǔn)提升導(dǎo)致的設(shè)備大規(guī)模升級改造資金的來源問題，易引起雙方糾紛。隨著PPP模式在國內(nèi)的廣泛應(yīng)用，類似狀況正在得到改善。現(xiàn)在某些企業(yè)采用TOT模式經(jīng)營污水處理廠，政府購買管網(wǎng)服務(wù)，并支付污水處理服務(wù)費(fèi)和排水設(shè)施服務(wù)費(fèi)，以獲得市政公用設(shè)施的運(yùn)營維護(hù)，就更易于調(diào)動社會資本的積極性。

　　 另一類是企業(yè)的某些特許經(jīng)營項(xiàng)目，進(jìn)行精細(xì)化管理及技術(shù)改造后降低了成本，反而導(dǎo)致政府未來在核定價格時出現(xiàn)了降價，打擊了企業(yè)進(jìn)行技術(shù)革新的主動性。多數(shù)企業(yè)認(rèn)為，政府相關(guān)部門應(yīng)在合同文本方面給予規(guī)范支持。

　　 5公共利益與企業(yè)凈利的矛盾

　　 環(huán)境公共服務(wù)的價格調(diào)整機(jī)制歷來被社會資本詬病，政府不按照協(xié)議約定時間調(diào)價的現(xiàn)象比較常見。價格調(diào)整機(jī)制如何與物價指數(shù)、通貨膨脹掛鉤，準(zhǔn)確反映人力、電力、原材料價格的波動，是公共部門與企業(yè)爭議的焦點(diǎn)之一。

　　 有關(guān)人士分析：“政府作為PPP項(xiàng)目的直接參與方，要遵守民事合同主體上的平等性，按照合同行事。”

　　 6公共部門的管理問題

　　 PPP項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備階段，談判過程中要就項(xiàng)目可行性、收益、來源保障等開展調(diào)研和評估，雙方準(zhǔn)備和決策過程較長。期間政府主管部門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目決策層領(lǐng)導(dǎo)的變化影響較大，而私營部門運(yùn)營管理人員的變動基本無影響。

　　 基于上述情況，就這類公益項(xiàng)目本身的運(yùn)作目的來看，應(yīng)該公共的歸公共，市場的歸市場。當(dāng)前決策層大力推廣PPP，不能把其單純作為一項(xiàng)融資工具和穩(wěn)增長工具，而是要寄希望于它能撬起一場公共服務(wù)變革。各級政府唯有摒棄認(rèn)識偏誤，激發(fā)起社會資本的參與熱情，才能推出真正適銷對路的PPP，這才是解決PPP模式的根本之道。

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