PPP模式和傳統(tǒng)政府融資模式有何實(shí)質(zhì)性區(qū)別

發(fā)布日期：2016-05-31來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 1.PPP模式和傳統(tǒng)政府融資模式有何實(shí)質(zhì)性的區(qū)別?

　　 簡單來說，短期內(nèi)來看，沒有實(shí)質(zhì)性區(qū)別。因?yàn)檎鲗?dǎo)金融市場和投資環(huán)境的根基已經(jīng)筑牢、規(guī)則已經(jīng)確立。

　　 2.PPP模式和傳統(tǒng)政府融模式有何理論上的區(qū)別?

　　 理論上來說，PPP模式和傳統(tǒng)政府融資模式的關(guān)鍵區(qū)別，在于社會資本(民資)是否有機(jī)會參與傳統(tǒng)由政府投資的項(xiàng)目(如發(fā)電廠、自來水工程、土地一級開發(fā)等)，分享決策權(quán)與收益權(quán)。

　　 3.PPP模式和傳統(tǒng)政府融資模式有何形式上的區(qū)別?

　　 根據(jù)近期國務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委下發(fā)的一大堆文件，PPP和傳統(tǒng)政府融資在形式上的區(qū)別極為繁復(fù)，細(xì)枝末節(jié)實(shí)難盡述。不過，要抓住整體脈絡(luò)，僅需把握一點(diǎn)——融資主體的區(qū)別，通俗來講就是“誰來借錢”的問題。從“傳統(tǒng)政府融資模式”到目前的PPP，融資主體經(jīng)歷了如下變革。

　　 1第一階段：

　　 政府自身作為融資主體。具體操作方式為中央政府發(fā)行國債(以前的國庫券)。請注意，最開始國內(nèi)的地方政府(各省、自治區(qū)、直轄市及以下等級政府)是不能作為融資主體的，地方政府債券(又叫“市政債券”)近期才開始試點(diǎn)。

　　 2第二階段：

　　 地方政府融資平臺作為融資主體。具體操作方式為地方政府出動自家人馬組建公司(所謂的“地方政府融資平臺”)，公司向銀行借錢(或者發(fā)行債券)，進(jìn)行投資建設(shè)。

　　 3第三階段：

　　 項(xiàng)目公司作為融資主體。具體操作方式為融資平臺獨(dú)資或合資成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司采用BT、BOT等形式進(jìn)行投資建設(shè)。請注意，上述方式可歸類為廣義的PPP，社會資本在這一階段也開始有機(jī)會參與投資過程(采用參股項(xiàng)目公司的方式)。

　　 4第四階段：

　　 混合所有制公司作為融資主體，也就是時下流行的狹義PPP模式。具體操作方式與第三階段類似，但狹義PPP形式的關(guān)鍵點(diǎn)在于融資主體一定是混合所有制，或者說一定要有非當(dāng)?shù)卣煞?。簡簡單單的一個借錢搞投資，為什么要弄出這么多花樣來呢?

　　 二、PPP 模式和傳統(tǒng)政府融資模式為什么會有這樣的區(qū)別?

　　 11.政府為什么要借錢搞投資?

　　 理論上來講，政府要通過融資方式、擴(kuò)大財(cái)政赤字、透支未來稅收進(jìn)行投資建設(shè)的項(xiàng)目，一定是正面外部效應(yīng)明顯、具有重要公益性質(zhì)的項(xiàng)目，也就是所謂“市場干不了的，政府來干。”可惜，這只是“西方的”經(jīng)濟(jì)理論，不是“中國特色的”經(jīng)濟(jì)理論?；厮輾v史，我國在建國初期，市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)極端薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)百廢待興，第一屆中央政府學(xué)習(xí)蘇聯(lián)老大哥的經(jīng)驗(yàn)，采用了“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式”——市場干不了的，固然由政府來干;本來應(yīng)該留給市場的，政府也順道一肩挑。而一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，往往具有驚人的歷史慣性。時至今日，“大政府”經(jīng)濟(jì)模式在神州大地蔚然成風(fēng)。無論是出于對權(quán)力(GDP數(shù)字對于完成政績考核有重大意義，而擴(kuò)大投資是地方政府拉動GDP最直接、最有效的方式)，財(cái)富(征地拆遷、收費(fèi)公路等項(xiàng)目具有可觀的收益前景)，還是榮譽(yù)(基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、城市物質(zhì)面貌可以直接提升地方政府的公眾形象)的追求，政府都有充足的動機(jī)，不惜擴(kuò)大赤字，也要融資建設(shè)。

　　 2從傳統(tǒng)政府融資模式到PPP模式，為何經(jīng)歷了這么多形式上的演變?

　　 某種意義上來說，政府融資模式的演變過程，也就是中央政府、地方政府、市場經(jīng)濟(jì)三方錯綜復(fù)雜的博弈過程。建國之初，市場尚處于襁褓期，國家經(jīng)濟(jì)完全由中央計(jì)劃推動;中央政府憑自身意志決定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的細(xì)枝末節(jié)，無疑是違背市場規(guī)律、極端低效的。改革開放的基本國策確立后，市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)入成長期，國內(nèi)金融市場開始發(fā)育，中央政府通過行政手段直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的意愿減弱，轉(zhuǎn)而通過發(fā)行國庫券等方式，在市場規(guī)則框架下主導(dǎo)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會建設(shè)。90年代末期，市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，中央政府影響各地方經(jīng)濟(jì)的方式逐步由臺前轉(zhuǎn)為幕后，地方政府緊抓契機(jī)，成功創(chuàng)新融資平臺模式，鞏固了對各自轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的主宰地位。20世紀(jì)的第一個十年，地方政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的控制權(quán)過度擴(kuò)張，導(dǎo)致了政績工程、土地經(jīng)濟(jì)等種種亂象。中央政府開始大力整頓地方政府融資平臺問題。時至今日，BT、BOT等廣義PPP模式的運(yùn)用日臻成熟，但政府主導(dǎo)能源、土地、電力、通訊等經(jīng)濟(jì)生活最關(guān)鍵領(lǐng)域的“基本游戲規(guī)則”卻并無二致。短期內(nèi)，即便是財(cái)政部力推的新PPP模式，大抵也只是新瓶裝舊酒;銀行家們繼續(xù)搞金融創(chuàng)新，與中央政府、監(jiān)管部門玩著歷久彌新的“貓抓老鼠”;至于各地方政府，該借錢借錢，該建設(shè)建設(shè)，雖然限制多了一點(diǎn)、門路窄了一點(diǎn)，辦法總還是有的。

　　 最后，補(bǔ)充一條細(xì)節(jié)。財(cái)政部于去年年底印發(fā)PPP指南中，一條規(guī)定頗值得玩味——作為PPP模式主體的“社會資本”，“指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)”。也就是說，新PPP中規(guī)定的融資和運(yùn)營主體、建設(shè)的決策方和受益方，倒不一定非要是民資不可，只要不受本級政府直接控制就行，其他各地、各級政府倒也是歡迎的。由此可見，中央政府固然有推動經(jīng)濟(jì)改革、“能給市場做的要盡量還給市場”的長遠(yuǎn)決心，也清清楚楚地看到了當(dāng)前面臨的最大威脅——不是市場經(jīng)濟(jì)不夠茁壯，而是某些地方利益集團(tuán)太過茁壯。至于新PPP推動的效果能有多大，能否抑制住無序建設(shè)、混亂發(fā)展的種種沖動，抑制后又會發(fā)生怎樣的事情——也就是所謂的“長遠(yuǎn)來看”。

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