深度！PPP項目經(jīng)典案例——北京地鐵4號線項目

發(fā)布日期：2017-11-09來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

    一、項目概況

北京地鐵4號線是北京市軌道交通路網(wǎng)中的主干線之一，南起豐臺區(qū)南四環(huán)公益西橋，途經(jīng)西城區(qū)，北至海淀區(qū)安河橋北，線路全長28.2公里，車站總數(shù)24座。4號線工程概算總投資153億元，于2004年8月正式開工，2009年9月28日通車試運(yùn)營，目前日均客流量已超過100萬人次。

北京地鐵4號線是我國城市軌道交通領(lǐng)域的首個PPP項目，該項目由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司(簡稱“京投公司”)具體實施。2011年，北京金準(zhǔn)咨詢有限責(zé)任公司和天津理工大學(xué)按國家發(fā)改委和北京市發(fā)改委要求，組成課題組對項目實施效果進(jìn)行了專題評價研究。

評價認(rèn)為，北京地鐵4號線項目順應(yīng)國家投資體制改革方向，在我國城市軌道交通領(lǐng)域首次探索和實施市場化PPP融資模式，有效緩解了當(dāng)時北京市政府投資壓力，實現(xiàn)了北京市軌道交通行業(yè)投資和運(yùn)營主體多元化突破，形成同業(yè)激勵的格局，促進(jìn)了技術(shù)進(jìn)步和管理水平、服務(wù)水平提升。從實際情況分析，4號線應(yīng)用PPP模式進(jìn)行投資建設(shè)已取得階段性成功，項目實施效果良好。

二、運(yùn)作模式

1. 具體模式

4號線工程投資建設(shè)分為A、B兩個相對獨立的部分：A部分為洞體、車站等土建工程，投資額約為107億元，約占項目總投資的70%，由北京市政府國有獨資企業(yè)京投公司成立的全資子公司四號線公司負(fù)責(zé);B部分為車輛、信號等設(shè)備部分，投資額約為46億元，約占項目總投資的30%，由PPP項目公司北京京港地鐵有限公司(簡稱“京港地鐵”)負(fù)責(zé)。京港地鐵是由京投公司、香港地鐵公司和首創(chuàng)集團(tuán)按2:49:49的出資比例組建。

4號線項目竣工驗收后，京港地鐵通過租賃取得四號線公司的A部分資產(chǎn)的使用權(quán)。京港地鐵負(fù)責(zé)4號線的運(yùn)營管理、全部設(shè)施(包括A和B兩部分)的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營，通過地鐵票款收入及內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收投資并獲得合理投資收益。

30年特許經(jīng)營期結(jié)束后，京港地鐵將B部分項目設(shè)施完好、無償?shù)匾平唤o市政府指定部門，將A部分項目設(shè)施歸還給四號線公司。

2. 實施流程

4號線PPP項目實施過程大致可分為兩個階段，第一階段為由北京市發(fā)改委主導(dǎo)的實施方案編制和審批階段;第二階段為由北京市交通委主導(dǎo)的投資人競爭性談判比選階段。

經(jīng)市政府批準(zhǔn)，北京市交通委與京港地鐵于2006年4月12日，正式簽署了《特許經(jīng)營協(xié)議》。

3. 協(xié)議體系

特許經(jīng)營協(xié)議是PPP項目的核心，為PPP項目投資建設(shè)和運(yùn)營管理提供了明確的依據(jù)和堅實的法律保障。4號線項目特許經(jīng)營協(xié)議由主協(xié)議、16個附件協(xié)議以及后續(xù)的補(bǔ)充協(xié)議共同構(gòu)成，涵蓋了投資、建設(shè)、試運(yùn)營、運(yùn)營、移交各個階段，形成了一個完整的合同體系。

4.主要權(quán)利義務(wù)的約定

北京市政府

北京市政府及其職能部門的權(quán)利義務(wù)主要包括：

建設(shè)階段：負(fù)責(zé)項目A部分的建設(shè)和B部分質(zhì)量的監(jiān)管，主要包括制定項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)(包括設(shè)計、施工和驗收標(biāo)準(zhǔn))，對工程的建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和檢查，以及項目的試運(yùn)行和竣工驗收，審批竣工驗收報告等。

運(yùn)營階段：負(fù)責(zé)對項目進(jìn)行監(jiān)管，包括制定運(yùn)營和票價標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督京港地鐵執(zhí)行，在發(fā)生緊急事件時，統(tǒng)一調(diào)度或臨時接管項目設(shè)施;協(xié)調(diào)京港地鐵和其他線路的運(yùn)營商建立相應(yīng)的收入分配分賬機(jī)制及相關(guān)配套辦法。

此外，因政府要求或法律變更導(dǎo)致京港地鐵建設(shè)或運(yùn)營成本增加時，政府方負(fù)責(zé)給予其合理補(bǔ)償。

京港地鐵

京港地鐵公司作為項目B部分的投資建設(shè)責(zé)任主體，負(fù)責(zé)項目資金籌措、建設(shè)管理和運(yùn)營。為方便A、B兩部分的施工銜接，協(xié)議要求京港地鐵將B部分的建設(shè)管理任務(wù)委托給A部分的建設(shè)管理單位。

運(yùn)營階段：京港地鐵在特許經(jīng)營期內(nèi)利用4號線項目設(shè)施自主經(jīng)營，提供客運(yùn)服務(wù)并獲得票款收入。協(xié)議要求，京港地鐵公司須保持充分的客運(yùn)服務(wù)能力和高效的客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量，同時須遵照《北京市城市軌道交通安全運(yùn)營管理辦法》的規(guī)定，建立安全管理系統(tǒng)，制定和實施安全演習(xí)計劃以及應(yīng)急處理預(yù)案等措施，保證項目安全運(yùn)營。

在遵守相關(guān)法律法規(guī)，特別是運(yùn)營安全規(guī)定的前提下，京港地鐵公司可以利用項目設(shè)施從事廣告、通信等商業(yè)經(jīng)營并取得相關(guān)收益。

三、借鑒價值

1.建立有力的政策保障體系

北京地鐵4號線PPP項目的成功實施，得益于政府方的積極協(xié)調(diào)，為項目推進(jìn)提供了全方位保障。

在整個項目實施過程中，政府由以往的領(lǐng)導(dǎo)者轉(zhuǎn)變成了全程參與者和全力保障者，并為項目配套出臺了《關(guān)于本市深化城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的實施意見》等相關(guān)政策。為推動項目有效實施，政府成立了由市政府副秘書長牽頭的招商領(lǐng)導(dǎo)小組;發(fā)改委主導(dǎo)完成了四號線PPP項目實施方案;交通委主導(dǎo)談判;京投公司在這一過程中負(fù)責(zé)具體操作和研究。

2.構(gòu)建合理的收益分配及風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制

北京地鐵4號線PPP項目中政府方和社會投資人的順暢合作，得益于項目具有合理的收益分配機(jī)制以及有效的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。該項目通過票價機(jī)制和客流機(jī)制的巧妙設(shè)計，在社會投資人的經(jīng)濟(jì)利益和政府方的公共利益之間找到了有效平衡點，在為社會投資人帶來合理預(yù)期收益的同時，提高了北京市軌道交通領(lǐng)域的管理和服務(wù)效率。

票價機(jī)制

4號線運(yùn)營票價實行政府定價管理，實際平均人次票價不能完全反映地鐵線路本身的運(yùn)行成本和合理收益等財務(wù)特征。因此，項目采用“測算票價”作為確定投資方運(yùn)營收入的依據(jù)，同時建立了測算票價的調(diào)整機(jī)制。

以測算票價為基礎(chǔ)，特許經(jīng)營協(xié)議中約定了相應(yīng)的票價差額補(bǔ)償和收益分享機(jī)制，構(gòu)建了票價風(fēng)險的分擔(dān)機(jī)制。如果實際票價收入水平低于測算票價收入水平，市政府需就其差額給予特許經(jīng)營公司補(bǔ)償。如果實際票價收入水平高于測算票價收入水平，特許經(jīng)營公司應(yīng)將其差額的70%返還給市政府。

客流機(jī)制

票款是4號線實現(xiàn)盈利的主要收入來源，由于采用政府定價，客流量成為影響項目收益的主要因素?？土髁考仁芴卦S公司服務(wù)質(zhì)量的影響，也受市政府城市規(guī)劃等因素的影響，因此，需要建立一種風(fēng)險共擔(dān)、收益共享的客流機(jī)制。

4號線項目的客流機(jī)制為：當(dāng)客流量連續(xù)三年低于預(yù)測客流的80%，特許經(jīng)營公司可申請補(bǔ)償，或者放棄項目;當(dāng)客流量超過預(yù)測客流時，政府分享超出預(yù)測客流量10%以內(nèi)票款收入的50%、超出客流量10%以上的票款收入的60%。

4號線項目的客流機(jī)制充分考慮了市場因素和政策因素，其共擔(dān)客流風(fēng)險、共享客流收益的機(jī)制符合軌道交通行業(yè)特點和PPP模式要求。

3 建立完備的PPP項目監(jiān)管體系

北京地鐵4號線PPP項目的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，得益于項目具有相對完備的監(jiān)管體系。清晰確定政府與市場的邊界、詳細(xì)設(shè)計相應(yīng)監(jiān)管機(jī)制是PPP模式下做好政府監(jiān)管工作的關(guān)鍵。

4號線項目中，政府的監(jiān)督主要體現(xiàn)在文件、計劃、申請的審批，建設(shè)、試運(yùn)營的驗收、備案，運(yùn)營過程和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督檢查三個方面，既體現(xiàn)了不同階段的控制，同時也體現(xiàn)了事前、事中、事后的全過程控制。

4號線的監(jiān)管體系在監(jiān)管范圍上，包括投資、建設(shè)、運(yùn)營的全過程;在監(jiān)督時序上，包括事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管;在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)上，結(jié)合具體內(nèi)容，遵守了能量化的盡量量化，不能量化的盡量細(xì)化的原則。

【相關(guān)閱讀】

• 建筑民企PPP項目再獲政策利好
• 全國首條PPP高速公路項目開通運(yùn)營
• PPP模式助力九江治水 總投資達(dá)76.99億元
• 中國鐵建聯(lián)合體中標(biāo)122.95億元公路PPP項目
• 中國PPP發(fā)展形成“三大方陣”
• 第三屆中國PPP論壇在北京舉辦 聚焦“正本清源，規(guī)范發(fā)