新舊兩輪PPP的政策、機制改革及操作指導

發(fā)布日期：2015-01-16來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　在市政公用設施市場化的政策背景下，我國水處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿薮?，外資、民營資本以及個體投資者投資這一產(chǎn)業(yè)的意愿強烈。而且，政府正推行的公私合營(PPP)服務模式也將加速現(xiàn)有企業(yè)的規(guī)模擴張。我國水處理投融資機制的改革體現(xiàn)在哪些方面?在投融資機制的設計上，操作的關鍵內(nèi)容是什么?清華大學環(huán)境管理與政策教研所所長常杪將給我們做詳細指導。

　　我國水處理投融資機制的改革體現(xiàn)在哪些方面?

　　常杪：對于新舊兩輪PPP熱潮，我覺得用“此PPP非彼PPP”來形容可能比較貼切，也就是說新一輪PPP熱潮和2000年初的PPP熱潮不太一樣。第一，2000年初的PPP熱潮的初衷跟現(xiàn)在不太一樣。那時候的背景是環(huán)境基礎設施建設要迎來一個快速發(fā)展期，污水處理廠還沒有辦法做PPP商業(yè)模式，主要是市場方面涉及制度、政策和機制的改革。第二，市場不太一樣。第一輪PPP當時是比較單一的市場，就是污水、垃圾處理等的基礎設施建設，市場相對比較簡單，市場機制單一?，F(xiàn)在這一輪PPP熱潮的市場則更寬泛一些(我們在這里只談環(huán)保市場)，并且遠比第一輪的市場要復雜得多，市場模式和類型多樣化，它不是單一的項目建設，可能是一個大的區(qū)域性的環(huán)境治理，也就是說它可以拆分出N多個小的項目。第三，就是項目分工和項目模式操作的問題。項目模式可以有很多不同的表現(xiàn)形式(項目變型)，項目模式要和區(qū)域綜合解決方案結合起來，實際上就是從一個規(guī)劃或系統(tǒng)解決思路中，選擇最優(yōu)的技術和最優(yōu)的投入產(chǎn)出比。無論國企也好民企也好，誰能夠提供最優(yōu)的方案，誰就能拿下這個項目，所以都是有機會的?？赡苣硞€企業(yè)在行業(yè)里暫時不夠領先，但是如果它在區(qū)域上搶占了項目先機，有一個很好的綜合解決方案，或者是結合了當?shù)氐膰斜尘?，就有做大項目的機會。

　　2000年初的PPP熱潮對于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的影響和效用雖然不是太大，但現(xiàn)在回顧起來，作用還是比較明顯的。在此后的十幾年里面，在市場化改革的推動下，我國污水處理廠的設施建設受益頗多，共計建設污水處理廠四千多座，增長速度非常快。培育了一些環(huán)保領軍企業(yè)，比如桑德國際和曉清環(huán)保，通過BOT、TOT模式，在市場上得到一個非常好的發(fā)展。但是我現(xiàn)在不是以講故事的角度去看待這個問題，而是希望再過十年我們回顧新的這一輪PPP熱潮，它達到了什么樣的效果，或者說對于水處理行業(yè)起到一個什么樣的作用。我得覺新一輪PPP的背景一定要與水處理行業(yè)相結合。

　　在投融資機制的設計上，操作的關鍵內(nèi)容是什么?

　　常杪：目前我國面臨環(huán)境管理的諸多變革，比如目前正在做的“十三五”前期規(guī)劃的研究，強調(diào)的是向環(huán)境質(zhì)量要結果，對于環(huán)境結果的要求這一點，我想“十三五”是非常明確的，它實際上意味著項目不是簡單建完就可以了，而一定要有運營的效果，包括對技術的要求。在這樣的背景下，就要求企業(yè)對于提供系統(tǒng)的、科學的、綜合的解決方案的能力要加強。目前很多企業(yè)可能某個技術很好，但是區(qū)域的綜合解決能力比較弱。當然考慮區(qū)域的時候會考慮企業(yè)的財政能力、項目設計方案以及項目產(chǎn)生的經(jīng)濟價值。那么，如何確保經(jīng)濟價值最大化?比方說土壤、流域等修復項目，會考慮其額外的、經(jīng)濟的、高附加值的投入產(chǎn)出比，不是簡單地說我治理了、處理了、削減了多少BOD就贏了，而是要考慮對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的促進作用，一定要讓當?shù)卣X得該項目不僅僅是投入，還有很好的產(chǎn)出，這個產(chǎn)出不單單是環(huán)境效益，還有經(jīng)濟效益。在設計項目的時候，可能不是簡單的、單一項的解決方案，而應該是一個區(qū)域的系統(tǒng)解決方案，這一點在項目設計里面非常關鍵。

　　對于政府和民營雙方合作，我覺得很重要的一點就是項目資金來源的問題。我覺得PPP資金來源的兩個方面，一是財政資金，二是社會資金。無論出自中央還是地方政府的配套資金，財政資金都會隨著國家和政府的撥款不斷地增加。而社會資本如何與財政資金有效地結合，用于投融資機制的設計，是一個難點。因為一旦社會資本和財政資金無法有效結合，則可能導致國有企業(yè)和民營企業(yè)擠兌的問題，結果就是你擠他、他擠你，當然在第一輪PPP熱潮的時候也存在這種現(xiàn)象。所以，如何讓財政資金和社會資本很好地結合，是一個非常重要的問題。

　　從1991年開始留學日本，在日本獲得學士、碩士和博士學位。1998年到2004年任地球環(huán)境戰(zhàn)略研究所(日本)研究員。在日本，長期從事有關環(huán)保領域投融資機制的研究。與國際組織合作，率先研究如何建立形成有效的政府部門與私人部門伙伴關系機制，以提高亞洲各國城市環(huán)境基礎設施的建設與運營管理水平。

　　作為核心研究人員，負責中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(CCICED)的中國環(huán)境保護投融資課題研究。負責多項聯(lián)合國、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、日本國際協(xié)力銀行等國際組織關于我國環(huán)境管理與政策領域的國際合作項目。協(xié)助建設部、國家環(huán)境保護部等部門以及北京市等地方政府開展我國環(huán)境領域戰(zhàn)略政策研究以及管理手段與管理工具的開發(fā)，提供技術支持。

　　研究領域：環(huán)境投融資，環(huán)境政策與管理

　　研究環(huán)境保護各領域(工業(yè)污染治理、城市環(huán)境基礎設施建設與運營、生態(tài)保護、全球環(huán)境問題)的投資預測、投融資體制、融資渠道及方案實施的保障措施。

　　現(xiàn)重點研究城市水業(yè)領域的發(fā)展戰(zhàn)略、政策法規(guī)、管理體制、投融資機制等方面的理論基礎及應用。

　　環(huán)境政策與管理研究，特別是城市環(huán)境管理政策。

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