英國PFI公私合作運(yùn)行機(jī)制

發(fā)布日期：2015-03-11來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　公私合作伙伴模式(Public Private Partnership，PPP)是政府通過特許經(jīng)營協(xié)議與私人投資者合作提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的融資和經(jīng)營方式。廣義上的PPP概念涵蓋了“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”(Build-Operate-Transfer，BOT)和私人融資主導(dǎo)(Private Finance Initiative，PFI)等多種模式。PFI最早由英國在1992年提出，歷經(jīng)20多年的發(fā)展，已建立了完整的法律法規(guī)和項(xiàng)目實(shí)施規(guī)范，從中央到地方的各級(jí)政府都設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)來輔導(dǎo)幫助相關(guān)的立項(xiàng)與實(shí)施。BOT模式在中國也已相當(dāng)普遍，盡管國情有所不同，但是英國PFI的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國地方政府的投融資體制改革仍具有一定的借鑒作用。

　　英國PFI項(xiàng)目機(jī)制和流程

　　概括而言，PFI項(xiàng)目核心機(jī)制在于政公府將一次性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出變成在未來20～30年內(nèi)分期支付。與政府債券融資不同之處在于，政府將建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人投資者，只有在項(xiàng)目投入運(yùn)營之后才開始支付費(fèi)用，其角色相當(dāng)于從公用服務(wù)提供者變成服務(wù)采購者。

　　PFI與BOT均在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入私人資本，由其負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營，降低項(xiàng)目建設(shè)初期政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，并通過市場化的運(yùn)營方式提高服務(wù)質(zhì)量，但二者在基礎(chǔ)設(shè)施類型、政府介入程度和設(shè)施的付費(fèi)主體等方面有所差異。比如，在PFI模式下，項(xiàng)目更多地用于教育、醫(yī)療、垃圾處理和公共建筑等公共服務(wù)領(lǐng)域，政府可參股項(xiàng)目公司，項(xiàng)目的盈利性相對(duì)弱一些，政府是設(shè)施的付費(fèi)主體;而BOT則在能源、供水和交通等領(lǐng)域廣泛運(yùn)用，付費(fèi)主體除政府外，也可以是使用設(shè)施的公眾。

　　一個(gè)典型的PFI項(xiàng)目需經(jīng)歷可行性分析、競標(biāo)、建設(shè)、運(yùn)營和退出幾個(gè)階段。

　　可行性分析。各級(jí)政府或公共部門根據(jù)自身發(fā)展規(guī)劃和需求進(jìn)行可行性分析，確定可用于PFI模式的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，并由財(cái)政部網(wǎng)站匯總公開發(fā)布，有意向的投資者均可按公開競標(biāo)信息參加競標(biāo)。主管的各級(jí)政府(包括中央政府和地方政府)相關(guān)部門負(fù)責(zé)對(duì)這些項(xiàng)目的初步方案、成本、維護(hù)和運(yùn)營費(fèi)用、預(yù)計(jì)效益、資金支持等進(jìn)行評(píng)估，以確定該項(xiàng)目能否應(yīng)用PFI模式。

　　競標(biāo)。在PFI項(xiàng)目中，有意向參與競標(biāo)的私人投資者需對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行詳盡的盡職調(diào)查，提出完整的建設(shè)、運(yùn)營、融資方案，通常還會(huì)組建一家特殊目的公司(SPV)，以更有效滿足各項(xiàng)招標(biāo)要求，政府根據(jù)這些信息審核并確定最終競標(biāo)成功者，并與相關(guān)各方簽訂合約，明確各方權(quán)利義務(wù)。私人投資者首先需對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行盡職調(diào)查，聘請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)公司完成項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)，并與建設(shè)公司、運(yùn)營公司和提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成合作意向，再根據(jù)這些信息向政府提交詳細(xì)的競標(biāo)書。政府在審核和確定競標(biāo)者的過程中，已能夠看到項(xiàng)目未來遠(yuǎn)景，因而降低了不確定性。競標(biāo)成功后，私人投資者為PFI項(xiàng)目注冊成立單獨(dú)的項(xiàng)目公司(SPV)，并在專業(yè)律師和顧問的參與下與包括政府機(jī)構(gòu)或公共部門、建筑公司、運(yùn)營服務(wù)公司等在內(nèi)的各方參與者，簽訂眾多合約，明確各方權(quán)利義務(wù)(見圖1)。該過程一般耗時(shí)較長且所需法律費(fèi)用較大。

　　建設(shè)。項(xiàng)目公司按合同計(jì)劃負(fù)責(zé)開發(fā)建設(shè)，建設(shè)費(fèi)用由私人投資者(股權(quán)投資者和債權(quán)投資者)承擔(dān)，預(yù)算超支、延期完工等建設(shè)期風(fēng)險(xiǎn)也由私人投資者承擔(dān)，政府在此階段主要負(fù)責(zé)工程的協(xié)調(diào)和質(zhì)量監(jiān)督工作，無需負(fù)擔(dān)任何費(fèi)用和成本。項(xiàng)目簽約后，項(xiàng)目公司按計(jì)劃組織設(shè)計(jì)、安排承包商施工、聘請(qǐng)項(xiàng)目監(jiān)理，完工后組織進(jìn)行項(xiàng)目驗(yàn)收和試運(yùn)營等工作。政府在該階段的主要職能是依據(jù)合同提供各種支持、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。在項(xiàng)目建成投入運(yùn)營之前，政府無需支付任何現(xiàn)金回報(bào)。

　　運(yùn)營。項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營階段后，政府負(fù)責(zé)定期對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營情況進(jìn)行評(píng)估，在項(xiàng)目提供的公共服務(wù)達(dá)到合同中約定的標(biāo)準(zhǔn)后，政府將定期支付承諾的現(xiàn)金回報(bào)，并列入各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算內(nèi)。PFI絕大多數(shù)是公共服務(wù)提供型，廣泛用于醫(yī)院、學(xué)校、監(jiān)獄、道路養(yǎng)護(hù)、公共信息系統(tǒng)建設(shè)等領(lǐng)域。私人部門負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營公共設(shè)施，當(dāng)提供的服務(wù)質(zhì)量達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，即可獲得政府承諾的、長期而穩(wěn)定的、經(jīng)過通脹調(diào)整的現(xiàn)金回報(bào)，無需承擔(dān)項(xiàng)目使用率的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)該類項(xiàng)目，政府扮演公共采購者的角色，當(dāng)對(duì)服務(wù)質(zhì)量滿意時(shí)支付費(fèi)用，若服務(wù)質(zhì)量沒有達(dá)到合同中的標(biāo)準(zhǔn)，將相應(yīng)減少支付。

　　退出。項(xiàng)目可在二級(jí)市場出售，或待特許協(xié)議期滿后無償交付政府。PFI項(xiàng)目一級(jí)市場參與者有限，主要是行業(yè)企業(yè)、建筑公司和幾家較大的專業(yè)財(cái)務(wù)投資者。近年來，可供投資者退出的二級(jí)市場成長迅速，從二級(jí)市場上直接購買已進(jìn)入或接近進(jìn)入運(yùn)營階段的項(xiàng)目無需承擔(dān)競標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)和建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。若沒出售，通常在特許協(xié)議期滿后項(xiàng)目需無償交付政府，而政府在收回項(xiàng)目后仍需尋找接任者繼續(xù)提供公共服務(wù)，政府通常會(huì)在特許協(xié)議期滿前5～10年與使用情況良好的項(xiàng)目公司商討續(xù)約事宜。針對(duì)部分PFI項(xiàng)目使用費(fèi)存在不合理、無法及時(shí)響應(yīng)公共部門對(duì)服務(wù)的新要求等不足，英國政府于2012年推出第二代PFI——PF2，旨在改善SPV 的股權(quán)結(jié)構(gòu)，讓政府部門作為少數(shù)股權(quán)投資者參與設(shè)立SPV公司，增強(qiáng)PPP項(xiàng)目中政府與私人部門的協(xié)作，強(qiáng)化政府的監(jiān)督作用，提高資金使用效率并維護(hù)公共部門的權(quán)益。

　　英國PFI模式的優(yōu)點(diǎn)有利于減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。與政府依靠發(fā)債融資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目不同，PFI項(xiàng)目的建設(shè)由私人投資者主導(dǎo)，承擔(dān)建設(shè)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，并獲得一定的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)。此前，政府在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目過程中，主要依靠對(duì)外債務(wù)融資解決資金不足的問題，而建設(shè)和后期運(yùn)營仍由政府操作。在PFI項(xiàng)目中，政府的角色發(fā)生一定變化，相當(dāng)于由項(xiàng)目提供者變成采購者。由于政府不承擔(dān)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，因此也將相應(yīng)承擔(dān)更高的融資成本，以目前英國市場情況為例，發(fā)行政府(或地方政府)長期債務(wù)的成本約為2%～4%，而對(duì)于已投入運(yùn)營的PFI項(xiàng)目，收益率最少也達(dá)到6%以上。

　　有利于促進(jìn)投資主體多元化。由于PFI貸款以政府承諾支付的長期現(xiàn)金回報(bào)為擔(dān)保，債權(quán)投資者貸款意愿較強(qiáng)，項(xiàng)目杠桿率普遍很高，通常為80%～90%。雖然金融危機(jī)后銀行普遍緊縮銀根，但基礎(chǔ)設(shè)施投資基金、大型養(yǎng)老基金等債權(quán)投資者的加入為PFI項(xiàng)目提供了其他杠桿融資來源。貸款利率一般采用浮動(dòng)基礎(chǔ)利率加固定利差的方式確定，私人投資者通常會(huì)通過利率互換協(xié)議鎖定利率風(fēng)險(xiǎn)。

　　政府與私人部門風(fēng)險(xiǎn)分配合理。由于在競標(biāo)階段、建設(shè)階段和運(yùn)營階段承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)各有不同，項(xiàng)目的收益率也會(huì)逐步降低。在競標(biāo)階段，內(nèi)部收益率一般為 10%～12%;項(xiàng)目穩(wěn)定經(jīng)營階段的內(nèi)部收益率一般會(huì)下降4～5個(gè)百分點(diǎn)。在現(xiàn)有PFI項(xiàng)目中，有很少一部分項(xiàng)目特許協(xié)議期不滿20年或超過40年，絕大多數(shù)在25～35年。運(yùn)營期結(jié)束后，項(xiàng)目將無償交付政府部門，但運(yùn)營設(shè)備等一些固定資產(chǎn)可在剔除相應(yīng)折舊后出售給政府或接任者。

　　確保私人投資者“有利可圖”。英國PFI項(xiàng)目的現(xiàn)金回報(bào)(Unitary Charge)由公布項(xiàng)目需求并簽訂合同的各級(jí)政府或公共部門支付，納入中央或地方財(cái)政預(yù)算由中央政府擔(dān)保。PFI私人投資者承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營期間發(fā)生的所有支出(包括運(yùn)營成本、固定資產(chǎn)維護(hù)費(fèi)用、融資成本等)，剩余部分即為股權(quán)投資者收益。國防、大型交通設(shè)施等PFI項(xiàng)目一般由中央政府直接擔(dān)保。另按法律規(guī)定，中央政府必須保證地方政府能夠提供教育、醫(yī)療等服務(wù)，因此，一旦由于地方政府無力支付而造成上述服務(wù)無法正常提供時(shí)，中央政府必須介入提供財(cái)務(wù)支持，相當(dāng)于中央政府提供間接擔(dān)保。在項(xiàng)目運(yùn)營期間，私人投資者獲得政府穩(wěn)定的、經(jīng)過通脹調(diào)整的現(xiàn)金回報(bào)，每年的收益率(股權(quán)收益/初始股權(quán)投資)平均可達(dá)到6%～7%。由于貸款本金通常在項(xiàng)目結(jié)束前一至兩年償還完畢，在此期間股權(quán)投資者收益率甚至可達(dá)50%。

　　英國PFI的成功經(jīng)驗(yàn)

　　完善的監(jiān)督制衡機(jī)制和法規(guī)制度。在一般政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，政府全權(quán)負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營，既是項(xiàng)目提供者又是服務(wù)質(zhì)量的評(píng)判者，公眾缺乏對(duì)政府的有效監(jiān)督和制衡，項(xiàng)目運(yùn)營效率低下的情況普遍存在。而在PFI項(xiàng)目中，政府實(shí)質(zhì)上是代表公眾利益，對(duì)私人投資者的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督，并反映在支付的獎(jiǎng)懲機(jī)制上，從而達(dá)到通過市場化的運(yùn)營方式提高服務(wù)質(zhì)量的目的。此外，英國已建立了針對(duì)PFI的一整套法律法規(guī)，從運(yùn)作方針、相關(guān)的權(quán)利和責(zé)任、政府的審批機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面對(duì)私人投資者權(quán)利加以保護(hù)。由于PFI項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間較長，政府政策的一致性也是保障私人投資者的關(guān)鍵因素。

　　合理設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制。PFI項(xiàng)目不確定因素很多，其間的風(fēng)險(xiǎn)難以準(zhǔn)確判斷。私人投資者的目標(biāo)是追求高回報(bào)，同時(shí)也要求政府提供一定保證，因此設(shè)定合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制并在項(xiàng)目早期加以明確非常重要。一般來講，政治風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，而建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)主要由私人投資者承擔(dān)(見表1)。樹立并維護(hù)透明公開的競爭機(jī)制和基于績效的支付機(jī)制。PFI項(xiàng)目的公平性首先體現(xiàn)在招投標(biāo)過程的透明性上，所有潛在項(xiàng)目均可以通過網(wǎng)站獲得，一方面激勵(lì)私人投資者的廣泛參與，也可有效避免權(quán)力尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生。在競標(biāo)過程中，所有參與者直至最終產(chǎn)生最后成功者的每階段信息都會(huì)及時(shí)公開。項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)營階段，其設(shè)計(jì)質(zhì)量、工程進(jìn)展以及管理過程始終置于公開評(píng)價(jià)和監(jiān)督之中。承包商承擔(dān)PFI項(xiàng)目的主要目的是獲得盈利，因此PFI項(xiàng)目的獎(jiǎng)懲機(jī)制主要反映在合同的支付機(jī)制上面。總體來說，在滿足可用性之前，公共部門不支付任何款項(xiàng);根據(jù)服務(wù)水平確定支付水平，未達(dá)到履約標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品和服務(wù)視情況扣減支付;公共部門按時(shí)進(jìn)行支付，不得無故拖延付款。

　　良好的政治、法律、金融環(huán)境確保PFI項(xiàng)目順利進(jìn)行。首先，中央政府和地方政府具備良好信用。在PFI項(xiàng)目中，私人投資者負(fù)責(zé)融資建設(shè)項(xiàng)目，政府承諾在未來幾十年中支付投資回報(bào)，其屬性與長期政府債券類似。因此政府的信用是吸引私人投資者的關(guān)鍵，截至目前，英國所有PFI項(xiàng)目中尚沒有發(fā)生公共部門無故拒絕支付的情況出現(xiàn)。其次，擁有健全的金融制度和資本市場。在英國，幾乎所有PFI項(xiàng)目均采用了與特許協(xié)議期限相匹配的銀行長期貸款作為融資方式之一，并利用利率掉期鎖定融資成本，從而降低了再融資風(fēng)險(xiǎn)。成熟的公司債券市場也是PFI項(xiàng)目的另一個(gè)重要融資來源。2008年國際金融危機(jī)以前，PFI債券發(fā)行較為活躍，通常PFI項(xiàng)目發(fā)行的債券可獲得BBB級(jí)以上的信用評(píng)級(jí)，盡管危機(jī)后債券發(fā)行量驟減，但仍是可供私人投資者考慮的融資方式之一。

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