PPP長效運行需“雙輪推動”

發(fā)布日期：2015-03-19來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　黨的十八屆四中全會對于我國全面推進依法治國作出了頂層規(guī)劃，這一法治化的時代主題，既為PPP的機制創(chuàng)新創(chuàng)造了良好的大環(huán)境，客觀上也對PPP克服法治化程度低的現(xiàn)實問題，提出了迫切的要求。

　　必須高度注重與PPP運行相關(guān)的法治建設(shè)

　　PPP 所要求的法治化配套條件，可從泉州刺桐大橋案例考察。上世紀(jì)90年代的福建泉州刺桐大橋BOT項目，是中國第一個本土民營資本介入的PPP項目，該項目形成的SPV(特殊項目公司)的股權(quán)結(jié)構(gòu)中，政府部門通過其子公司入股占40%，剩余60%股份由民間企業(yè)持有。以往政府工程中常見的問題如工期延長、返工、無法問責(zé)、超預(yù)算等，在該項目中都成功地予以防止。大橋提前半年竣工通車，質(zhì)量上乘，使百姓得到了實惠。

　　刺桐大橋案例的首創(chuàng)意義是非常顯著的，即以少量國有資金引導(dǎo)民間資金興辦過去認(rèn)為只有政府才能做的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);融資方面也實行了值得肯定的創(chuàng)新，采用大橋經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款、固定貸款和流動貸款結(jié)合、按揭式還本付息償還融資貸款。但囿于當(dāng)時的條件、經(jīng)驗，初始約定中沒有涉及的一些后續(xù)變動因素，使運營時民間資本與政府之間出現(xiàn)了問題。

　　PPP 一般涉及的都是公共工程與公共服務(wù)領(lǐng)域的投資項目，并與公眾日常生活密切相關(guān)，依托相關(guān)項目所提供的服務(wù)的質(zhì)量、價格等，均是比較敏感的話題，也特別容易引起民意的高度關(guān)注。所以，需要制定一套專門的法律法規(guī)，對PPP項目的立項、投標(biāo)、建設(shè)、運營、管理、質(zhì)量、收費標(biāo)準(zhǔn)及其調(diào)整機制、項目排他性及爭端解決機制，以及移交、決算信息公示等環(huán)節(jié)做出全面、系統(tǒng)的規(guī)定。雖然一些PPP案例在我國實際上已運行了相當(dāng)長的時間，但一直以來卻明顯缺乏國家層面的法規(guī)制度，有的只是地方性的或行業(yè)性的管理辦法或規(guī)定。在某些地方，PPP項目的建設(shè)，甚至作為憑據(jù)的僅有地方政府一紙“紅頭文件”(如刺桐大橋BOT案例)，其法律效力低，內(nèi)容粗疏，以致合作過程中公、私雙方并不是在成熟的法律框架下形成盡可能清晰有效的契約來處理利益關(guān)系，而是“走一步說一步”。由于政府部門掌握著公權(quán)力，很容易將自己的意志強加于私人部門，在相關(guān)的博弈過程中，私人部門幾乎注定是弱勢的一方，得不到法律和契約的有效保護，成為很多額外風(fēng)險或成本的承擔(dān)者。

　　因此，回歸到一般的PPP創(chuàng)新和發(fā)展中，我國必須下定決心加快法律法規(guī)建設(shè)，爭取先行完善政府制度約束。目前，我們已經(jīng)看到相關(guān)部門立法和制度規(guī)定層面的一系列積極進展，應(yīng)繼續(xù)大力推進，按照四中全會精神，為我國PPP機制的長效運行奠定良好的法治基礎(chǔ)。

　　必須高度注重與PPP運行相關(guān)的契約精神培養(yǎng)

　　從法律這一基本制度建設(shè)保障作用延伸，自然要過渡到對契約精神培養(yǎng)的關(guān)注這一層面。我們在PPP運行中強調(diào)的契約精神，實際上是其置身于政府與非政府主體合作的經(jīng)濟行為中所強調(diào)的自由、平等、互利、理性原則。這是對于傳統(tǒng)的政府單純行政權(quán)力意識的一種沖破，要求形成以“平等民事主體”身份與非政府主體簽訂協(xié)議的新思維、新規(guī)范。

　　PPP 模式中，政府部門、私人部門和公眾之間存在多重契約關(guān)系：第一，政府部門與公眾之間存在契約關(guān)系，這種契約關(guān)系以政治合法性為背景，以憲法為框架，由政府在憲法范圍內(nèi)的活動為公眾提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，針對公眾的需求履行承諾;第二，政府部門與私人部門之間形成契約關(guān)系，這種契約關(guān)系以雙方就具體項目或事項簽訂的合同為基礎(chǔ)，由政府部門與私人部門通過合作來提供公共產(chǎn)品與服務(wù);第三，參與PPP的非政府的企業(yè)和專業(yè)機構(gòu)、社會組織之間形成契約關(guān)系，在PPP 總體契約中承擔(dān)公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供，回應(yīng)公眾的訴求。

　　PPP 直觀形式上主要關(guān)注的是后面兩層契約關(guān)系，尤其重要的是第二層。如果以契約精神的四項原則來進行考察，便不難發(fā)現(xiàn)其培養(yǎng)發(fā)育和趨向成熟對于我國PPP運行和社會現(xiàn)代化的重要性。第一，自由。就推進我國國家治理現(xiàn)代化取向下的現(xiàn)代市場體系來看，自由這一原則可以合乎“合作”邏輯地推進政府部門和非政府部門行使自由選擇權(quán)。第二，平等。平等這一原則可以構(gòu)成政府與企業(yè)等非政府主體之間進行合作的牢固基礎(chǔ)。按照傳統(tǒng)的調(diào)控、管理思路，無平等可言，政府天然占據(jù)強勢、操縱的位置，如把此延用于PPP內(nèi)，私人企業(yè)便不敢、不愿與政府合作，PPP的發(fā)展便成空談或難以持續(xù)。第三，互利。契約能夠達(dá)成，最重要的基礎(chǔ)就是契約各方都能夠從中獲得實實在在的利益，PPP模式也不例外。在我國的PPP運行中，正明確互利這一契約基礎(chǔ)，特別表現(xiàn)為不是簡單要求企業(yè)“學(xué)雷鋒”“盡社會責(zé)任”，而是以與政府合作的投資行為取得預(yù)期的雖不高但可接受、可覆蓋相當(dāng)長時期的回報。第四，理性。契約的簽訂，是需要各方磋商磨合、盡可能全面細(xì)致地窮盡各種相關(guān)因素而天然傾向于理性態(tài)度的，包括理性地妥協(xié)以尋求“最大公約數(shù)”，理性地評估合作期中的風(fēng)險，也包括最大限度地理性吸納各方的專業(yè)性咨詢建議。特別值得注意的是，在自由、平等的原則下，以互利為基礎(chǔ)而建立的契約，實際上是綜合疊加地構(gòu)成有合作各方共識的一種理性預(yù)期，在契約履行的一個長期過程中，也要求契約各方風(fēng)險共擔(dān)，從理性原則出發(fā)，在契約中落實風(fēng)險共擔(dān)機制也是抗御風(fēng)險的最佳社會選擇。

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