PPP推進(jìn)要協(xié)調(diào)好法律政策與操作

發(fā)布日期：2015-05-12來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　4月28日，PPP發(fā)展研討會(huì)在京舉辦，為期一天的會(huì)議，重點(diǎn)圍繞新形勢(shì)下，推行PPP模式有哪些新方法，如何切合實(shí)際推進(jìn)PPP的實(shí)際操作以及在具體發(fā)展軌道公路、交通和地鐵項(xiàng)目，水、廢物管理項(xiàng)目以及醫(yī)療項(xiàng)目和其他社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目展開討論，探討轉(zhuǎn)型時(shí)期，推廣PPP應(yīng)注意的事項(xiàng)。

　　財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任焦小平和發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制綜合改革司副司長宋葛龍等致開幕辭。

　　政府將積極創(chuàng)造投資環(huán)境

　　推行PPP要貫徹依法治國和市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用的理念。焦小平認(rèn)為，在此過程中，政府要積極創(chuàng)造投資環(huán)境，提高服務(wù)質(zhì)量，放寬準(zhǔn)入，引入社會(huì)資本，并讓社會(huì)資本在提供公共產(chǎn)品服務(wù)中有清晰的投資回報(bào)機(jī)制。此外，還需明確公共產(chǎn)品與社會(huì)公眾息息相關(guān)，無論是在政策的制定、執(zhí)行和結(jié)果上，都要充分反映公眾意愿，充分發(fā)揮公眾執(zhí)行權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

　　焦小平表示，在PPP推進(jìn)中，中國財(cái)政部在法律、政策、操作指南等方面做了大量工作。在法律層面，新修訂的《預(yù)算法》對(duì)PPP 進(jìn)行了明確規(guī)定，《政府采購法實(shí)施條例》也對(duì)PPP采購進(jìn)行了創(chuàng)新，推出競(jìng)爭性磋商采購方式，避免了招標(biāo)形式的簡單化，不能滿足PPP采購的個(gè)性化和長期性等問題。在政策層面，財(cái)政部發(fā)布了關(guān)于如何加強(qiáng)PPP改革指南等政策，明確規(guī)定PPP項(xiàng)目必須在政策規(guī)定下運(yùn)行。在操作規(guī)程層面，明確了操作流程，從政策制定、項(xiàng)目開發(fā)、執(zhí)行到監(jiān)督管理全流程，并在每項(xiàng)流程中做到標(biāo)準(zhǔn)化，同時(shí)發(fā)布了一系列的操作指南及相應(yīng)的合同管理辦法。

　　在創(chuàng)造市場(chǎng)環(huán)境，加強(qiáng)PPP投資管理方面，焦小平還表示，財(cái)政部就如何確保政策的可持續(xù)性、市場(chǎng)的透明度，做到市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)化以及當(dāng)市場(chǎng)投資人和政府發(fā)生糾紛時(shí)，如何平等、公平的解決糾紛等方面做出了努力，并制定了2014-2016年P(guān)PP試點(diǎn)項(xiàng)目，旨在通過示范引領(lǐng)，逐步帶動(dòng)全國PPP項(xiàng)目規(guī)范開展。

　　PPP改革需審慎研究推進(jìn)

　　在宋葛龍看來，在中國深化投融資體制改革的背景下，PPP模式能夠賦予更多市場(chǎng)主體權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等和規(guī)則平等的統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入體制。PPP改革體現(xiàn)了市場(chǎng)關(guān)系的轉(zhuǎn)變，有利于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。PPP改革促使公眾服務(wù)的提供主體和提供方式多元化，有助于推動(dòng)公眾服務(wù)特別是基本公眾服務(wù)的均等化。PPP改革也將對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、公益事業(yè)領(lǐng)域乃至自然壟斷行業(yè)等眾領(lǐng)域的改革形成推動(dòng)，提出新訴求。

　　宋葛龍介紹，我國發(fā)改委對(duì)PPP改革做了諸多工作。2014年11月，發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門，選擇生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)水利、市鎮(zhèn)交通等領(lǐng)域報(bào)國務(wù)院審批，發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》。同年12月，發(fā)改委又出臺(tái)了《關(guān)于開展政府與社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，從項(xiàng)目的范圍、部門聯(lián)審機(jī)制、合作伙伴選擇、規(guī)范價(jià)格管理、開展績效評(píng)價(jià)，做好示范推進(jìn)等方面，對(duì)PPP 提出具體要求，并印發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》，對(duì)PPP合作主體、合作方案、投資計(jì)劃以及融資方案等提出了具體指導(dǎo)意見。

　　今年3月，發(fā)改委又與國家開發(fā)銀行發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》，明確了開發(fā)銀行對(duì)PPP項(xiàng)目提供規(guī)模保障期限匹配、優(yōu)惠利率等差異化現(xiàn)代政策。4月21日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過了發(fā)改委起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，該辦法規(guī)定了能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)和市政工程等五大領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目實(shí)施特許經(jīng)營。這些措施的出臺(tái)，都將為推動(dòng)政府和社會(huì)資本的合作創(chuàng)造有利的平臺(tái)。但與此同時(shí)，宋葛龍認(rèn)為，PPP本身也存在風(fēng)險(xiǎn)，如果采取粗放式的管理，必然會(huì)產(chǎn)生很多問題，所以PPP的改革還需審慎研究。

　　明確何為PPP項(xiàng)目

　　在小組討論環(huán)節(jié)，哪些政府和社會(huì)資本的合作才屬于真正意義上的PPP?

　　財(cái)政部金融司金融五處處長闞曉西坦言，在地方調(diào)研時(shí)，碰到不少在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，傳統(tǒng)投融資平臺(tái)作為政府代表，選擇社會(huì)上的規(guī)劃院設(shè)計(jì)，委托建筑承包商來建設(shè)，再交給社會(huì)機(jī)構(gòu)來運(yùn)營類似情況的項(xiàng)目，但這種傳統(tǒng)投融資平臺(tái)的項(xiàng)目，并不是真正意義上的PPP項(xiàng)目。判斷一個(gè)項(xiàng)目是否是PPP，最根本的標(biāo)準(zhǔn)是，是否實(shí)現(xiàn)了以最小的成本提供最優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

　　以城市自來水項(xiàng)目為例，合同約定水價(jià)可調(diào)整以保障相關(guān)的投資收益，但水價(jià)調(diào)整未必能通過公眾聽證，公眾利益跟合同契約可能沖突。對(duì)此，保障公眾利益是第一位的。在闞曉西看來，PPP的模式有很多，股權(quán)合作、產(chǎn)業(yè)投資基金等都均可，這些都是手段和工具，最終目的仍然是提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

　　闞曉西認(rèn)為，社會(huì)資本不能僅僅因?yàn)橛绣X就進(jìn)入PPP項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目運(yùn)營還需要包含技術(shù)、人才、效率等多項(xiàng)因素。那些因?yàn)橛绣X就介入的社會(huì)資本是危險(xiǎn)的，PPP項(xiàng)目如果運(yùn)營不善，政府不會(huì)承擔(dān)無限兜底的責(zé)任。他建議，社會(huì)資本可以形成聯(lián)合體，將資金、技術(shù)、人才等提供公共服務(wù)的要件打包介入PPP模式。

　　此前，財(cái)政部曾專門出臺(tái)文件，制定了一個(gè)10%的財(cái)政支出紅線，即PPP項(xiàng)目各項(xiàng)支出不能超過年度財(cái)政支出的10%。焦小平表示，為了防止對(duì)PPP模式的濫用，對(duì)政府融資額度進(jìn)行限制，所以制定了上述紅線。(來源政府采購信息報(bào)，原標(biāo)題《PPP推進(jìn)中要協(xié)調(diào)好法律政策與操作等層面事宜》，作者王少玲、徐穎哲，PPP資訊整理)

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