PPP模式下的市政道路建設(shè)

發(fā)布日期：2015-08-05來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 來源：三人行PPP結(jié)構(gòu)設(shè)計研究院

　　 任何一個城市的生存與發(fā)展很大程度上依賴于為促進各種社會活動而建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施。一般意義的基礎(chǔ)設(shè)施包括能源設(shè)施、給排水設(shè)施、交通設(shè)施、通信設(shè)施、環(huán)境設(shè)施、防災(zāi)設(shè)施等?；A(chǔ)設(shè)施中的交通設(shè)施通常又分為對外交通設(shè)施(如航空、鐵路、高速公路)和對內(nèi)交通設(shè)施(如城市道路、橋梁、隧道、軌道交通等)。

　　 國務(wù)院《關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》(國發(fā)[2013]36號)(以下簡稱“36號文”)提出，“城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市正常運行和健康發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，對于……穩(wěn)步推進新型城鎮(zhèn)化……具有重要作用”，然而“我國城市基礎(chǔ)設(shè)施仍存在總量不足、標準不高、運行管理粗放等問題。”對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中如此重要的領(lǐng)域，36號文明確要加強“城市道路、橋梁建設(shè)改造”?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》亦明確要“加強市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，增加基本公共服務(wù)供給”，并提出“優(yōu)先發(fā)展城市公共交通”的要求。

　　 什么是市政道路?市政道路又可稱為城市道路，國務(wù)院《城市道路管理條例》第2條規(guī)定，“城市道路是指城市供車輛、行人通行的，具備一定技術(shù)條件的道路、橋梁及其附屬設(shè)施。”本文所使用的市政道路概念是廣義概念，指道路、橋梁、下穿隧道等以及相應(yīng)的附屬設(shè)施。

　　 對于像是市政道路這樣沒有收益，或者有部分維護收益的市政基礎(chǔ)設(shè)施項目來說，其通常由政府投資、建設(shè)，建成之后免費提供給社會公眾使用，政府市政部門還需要負責(zé)道路的管理與維護。本文通過分析市政道路的屬性、現(xiàn)行的建設(shè)模式、建設(shè)模式的創(chuàng)新等相關(guān)內(nèi)容，試圖回答以下幾個問題：為什么市政道路不像高速公路那樣設(shè)立收費機制，而是向社會公眾免費提供?以往的市政道路是如何建設(shè)的?如何創(chuàng)新市政道路的建設(shè)模式?PPP模式下的市政道路如何建設(shè)?

　　 一、市政道路的公共物品屬性

　　 本部分嘗試從理論角度回答第一個問題：為什么市政道路不像高速公路那樣設(shè)立收費機制，而是向社會公眾免費提供?答案在于市政道路具有公共物品屬性。

　　 公共物品指的是由政府主導(dǎo)提供，由整個社會共同享有或受益，但受益者不需要按照市場方式承擔費用或支付對價的物品。誠如美國經(jīng)濟學(xué)家保羅·薩繆爾遜所定義的公共物品那樣，“公共物品是每個人消費該產(chǎn)品均不會導(dǎo)致他人消費減少的物品”。公共物品的特征主要表現(xiàn)為效用的不可分割性、消費的非競爭性以及受益的非排他性。

　　 市政道路正是這樣一種由政府主導(dǎo)提供且整個社會免費使用的公共產(chǎn)品。對于社會公眾而言，使用市政道路是一種共同受益的行為，在效用上無法根據(jù)使用者的不同而進行分割;其次，某一個體使用市政道路，不會影響其他個體同時使用，即使用市政公路的過程中不會形成類似私人物品提供過程中的競爭關(guān)系;最后，某一個體使用市政道路，不能限制或者排除其他個體同時使用該道路，即所謂“受益的非排他性”。這也決定了通過收費管理社會公眾使用市政道路的方式不具可行性，因為從技術(shù)上很難將不付費的市政道路使用者排除在受益范圍以外。

　　 二、市政道路建設(shè)的幾種現(xiàn)行模式

　　 1、政府財政直接投資、建設(shè)市政道路的模式

　　 由于市政道路的公共物品屬性及受益的非排他性特征，決定了政府需要將市政道路作為公共物品，按照“全額投資、壟斷經(jīng)營、財政補貼虧損”的模式進行投資、建設(shè)、管理和維護。

　　 在“土地財政”時代，地方政府通過“土地出讓收入”和“土地抵押借款”相結(jié)合的“土地融資”模式為包括市政道路建設(shè)在內(nèi)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供充裕的資金來源。但隨著國家逐步推進土地制度改革，出現(xiàn)“土地財政”難以為繼的情況下，市政道路等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的直接投資、建設(shè)讓地方政府陷入“捉襟見肘”的尷尬局面。

　　 2、BT(建設(shè)-移交)模式

　　 對于沒有收益來源的市政道路建設(shè)以往一般采用的是BT(建設(shè)-移交)模式，即政府與社會投資人簽訂BT協(xié)議，約定由社會投資人對市政道路進行投資建設(shè)，建成之后由政府對市政道路進行回購，并向社會投資人支付金額(項目總投資+合理回報)的一種建設(shè)模式。

　　 市政道路中的橋梁采用BT模式進行建設(shè)的具體例子是鹽城大橋。江蘇省鹽城市為改善市區(qū)南北向交通狀況，決定拆除原城北大橋，建設(shè)新的鹽城大橋;建設(shè)內(nèi)容包括：舊橋拆除、便橋搭建以及新橋建設(shè)，總投資為4000萬元。

　　 采用BT模式進行市政道路建設(shè)的優(yōu)點在于社會投資人通過代建的方式容易實現(xiàn)“短、平、快”式的投資目標，其短期內(nèi)能夠收回投資資金和合理回報也極大的刺激社會投資人的建設(shè)積極性。缺點在于BT模式引發(fā)地方政府“債臺高筑”，而采用BT模式代建的市政道路也常暴露出各種工程質(zhì)量問題。

　　 3、BT 演變的BOT補貼模式

　　 對于很多被江河自然分割成數(shù)個部分的城市來說，市政道路的建設(shè)除了遇水搭橋以外，還可建設(shè)過江隧道。相比橋梁而言，過江隧道的施工期更長，隧道工程項目的技術(shù)難度和質(zhì)量要求更高，且投資規(guī)模和風(fēng)險更大。采用BT模式對政府和社會投資方均存在不確定各種不確定的因素，因此在BT 模式基礎(chǔ)之上演變的BOT補貼模式“應(yīng)運而生”。

　　 所謂的BOT補貼模式指的是政府與社會投資人在市政道路的過江隧道建設(shè)過程中簽訂BOT合同并采用BOT模式， 由社會投資人負責(zé)投資、建設(shè)、管理、運營維護及移交，在市政道路建設(shè)無法產(chǎn)生現(xiàn)金流的情況之下，由政府承諾每年向社會投資人支付等額補貼作為投資回報，在約定的建設(shè)、運營期限到期后，由社會投資人向政府移交過江隧道的建設(shè)模式。

　　 市政道路中的過江隧道采用BOT補貼模式進行建設(shè)的具體例子是杭州市慶春路過江隧道。該隧道建成后將穿過錢塘江連接杭州未來的行政中心——錢江新城和對岸的蕭山區(qū)錢江世紀城，工程概算投資為20.96億元，BOT合同約定慶春路過江隧道的建設(shè)期是3年，運營期是20年。

　　 該模式的優(yōu)點在于項目投資人過組建項目公司能夠有效隔離和控制項目風(fēng)險，同時通過設(shè)置運營和維護的環(huán)節(jié)，有效的在政府與項目投資人之間實現(xiàn)項目風(fēng)險合理分配。該模式的缺點在于，盡管設(shè)置了較長期限的經(jīng)營期，但是政府每年支付等額專營補貼的方式無法掩蓋其“加長版BT模式”的本質(zhì)特征。

　　 三、市政道路建設(shè)模式的創(chuàng)新

　　 無論是地方政府直接投資、建設(shè)，還是通過BT模式，或“加長版BT模式”建設(shè)市政道路，當下都將遇到不小的阻力。因此在市政道路亟需建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施亟需完善的情勢下，創(chuàng)新市政道路的建設(shè)模式顯得尤為關(guān)鍵。

　　 1、市政道路建設(shè)捆綁沿線土地TOD開發(fā)的模式

　　 TOD 模式即以公共交通為導(dǎo)向的發(fā)展模式，指的是以城市軌道交通和公交、巴士干線的站點為中心，以400-800米為半徑建立廣場或其他公共設(shè)施，實現(xiàn)工作、商業(yè)、文化、居住等為一體的發(fā)展模式。通常由于公共交通具有固定的路線和一定的間距，因此在公共交通的沿線及公交站點周邊開發(fā)和利用土地具有合理性基礎(chǔ)。

　　 由于市政道路的公共物品屬性及受益的非排他性特征，大多數(shù)的市政道路項目通?；静痪邆涫召M條件，項目自身也無法產(chǎn)生現(xiàn)金收入。因此對于像這種公共屬性的市政項目，參照軌道交通站點TOD土地開發(fā)的方式，通過捆綁具有經(jīng)營性的沿線土地TOD開發(fā)模式，實現(xiàn)投資與收益的平衡。

　　 大致思路是，政府授權(quán)實施機構(gòu)依據(jù)市政道路建設(shè)選擇社會投資人，通過協(xié)議的形式確定各方權(quán)利、義務(wù)、期限等相關(guān)內(nèi)容，由社會投資人對市政道路進行投資、建設(shè)、運營、維護;同時政府通過對由社會投資人在建的市政公路的沿線土地進行一、二級綜合開發(fā)，通過沿線土地綜合開發(fā)的收益用以平衡市政道路建設(shè)中社會投資人的投資與合理回報，實現(xiàn)公益性項目捆綁經(jīng)營性項目的目標。

　　 TOD 模式在軌道交通建設(shè)中得到廣泛應(yīng)用，市政道路建設(shè)捆綁沿線土地綜合開發(fā)的做法目前較少。但是這種捆綁模式能夠達到一舉多得的效果：既能建設(shè)市政道路，又能對市政道路沿線的土地進行綜合開發(fā)，同時可以實現(xiàn)社會投資人的投資和合理回報，很大程度上還能緩解政府對市政道路建設(shè)的即期投入壓力。

　　 2、市政道路建設(shè)的PPP模式

　　 財政部、國家發(fā)改委等四部門于2012年12月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》(財預(yù)[2012]463號)(以下簡稱“463號文”)，明確規(guī)定“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會團體等不得以委托單位建設(shè)并承擔逐年回購(BT)責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)”。

　　 在地方政府采用BT模式進行市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)被“叫停”的情況下，沒有收費基礎(chǔ)的非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目如何建設(shè)已成為地方政府頭疼的難題。因此隨著國務(wù)院、財政部、國家發(fā)改委的大力推介，PPP模式開始進入大眾視線。

　　 PPP 模式即政府與社會資本合作模式，指政府和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)領(lǐng)域，基于合同的形式建立平等、長期的合作關(guān)系，通過設(shè)立項目公司(SPV)并利用市場機制合理分配利潤和共同防范風(fēng)險，高效優(yōu)質(zhì)地向社會提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的模式。財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財金[2014]76號)(以下簡稱“76號文”)明確指出：“政府和社會資本合作模式的實質(zhì)是政府購買服務(wù)。”

　　 (1)PPP模式下社會資本的投資回報來源

　　 財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金[2014]113號)(以下簡稱“113號文”)規(guī)定，在PPP項目中“社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式，”其中政府付費是指“由政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，主要包括可用性付費、使用量付費和績效付費”。

　　 財政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金[2014]156號)(以下簡稱“156號文”)對此進一步明確，“政府付費是指由政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。……在政府付費機制下，政府通常會根據(jù)項目的可用性、使用量和績效中的一個或多個要素的組合向項目公司付費”。其中，“可用性付費是指政府依據(jù)項目公司所提供的項目設(shè)施或服務(wù)是否符合合同約定的標準和要求來付費，通常與項目的設(shè)施容量或服務(wù)能力相關(guān)。使用量付費是指政府主要依據(jù)項目公司所提供的項目設(shè)施或服務(wù)的實際使用量來付費?？冃Ц顿M是指政府依據(jù)項目公司所提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量付費”。政府和社會資本可以在項目合同中約定績效標準，根據(jù)項目公司的績效表現(xiàn)進行績效獎勵或者懲罰。

　　 (2)PPP項目的分類及相應(yīng)的付費機制

　　 根據(jù)國家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724號)(以下簡稱“2724號文”)對PPP項目的分類，PPP項目可以分為經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目：

　　 ①經(jīng)營性項目是指“具有明確的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目”。經(jīng)營性項目的付費機制主要以使用者付費為主。

　　 ②準經(jīng)營性項目是指“經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本，需政府補貼部分資金或資源的項目”。準經(jīng)營性項目的付費機制由使用者付費加上政府補貼組成。

　　 ③非經(jīng)營性項目，又稱為公益性項目，是指“缺乏使用者付費基礎(chǔ)，主要依靠政府付費回收投資成本的項目”。非經(jīng)營性項目可通過政府購買服務(wù)的方式，建立政府依照項目的可用性、使用量或績效其中一個或多個要素進行付費的付費機制。

　　 (3)采用PPP模式建設(shè)市政道路

　　 誠如76號文所指出的PPP實質(zhì)是政府購買服務(wù)，因此像市政道路這樣不具備收費基礎(chǔ)的市政項目，在其建設(shè)過程中采用PPP模式進行政府購買服務(wù)是建設(shè)模式的一大創(chuàng)新。具體來說，市政道路項目屬于PPP項目分類中的非經(jīng)營性項目，缺乏使用者付費的基礎(chǔ)，因此需要通過政府購買服務(wù)的方式，依靠政府付費的機制進行投資成本的回收。

　　 四、案例：安慶外環(huán)北路PPP模式

　　 目前采用PPP模式進行市政道路建設(shè)的成功案例是安徽省安慶市外環(huán)北路PPP項目。該路段位于安慶市東北部，是中心城區(qū)主干路系統(tǒng)的重要組成部分，也是貫穿西北-東南城區(qū)的主要干道，全長14.9公里，總投資19.76億元。項目采用DBFOT的運作模式，合作期限為13年，其中建設(shè)期2年，運營期11年，社會資本承擔本項目的優(yōu)化設(shè)計、投融資、建設(shè)、運營、維護。

　　 由于市政道路是沒有使用者付費的非經(jīng)營性項目，因此該項目采用“政府付費”的回報機制，即“基于可用性的績效合同方式，雙方設(shè)置明確且可量化的績效指標，將可用性付費和可用性資產(chǎn)掛鉤，將運營績效付費與運營維護成果掛鉤，由政府向項目公司購買本項目可用性(符合驗收標準的公共產(chǎn)品)以及為維持本項目可用性所需的運營維護服務(wù)(符合績效要求的公共服務(wù))，簡而言之，政府根據(jù)績效考核情況向社會資本支付可用性服務(wù)費和運營維護績效服務(wù)費;同時安慶市人大常委會通過決議，將政府的付費義務(wù)納入跨年度的財政預(yù)算，這為政府方的履約提供保障。

　　 五、結(jié)語：市政道路建設(shè)的新“引擎”

　　 在“土地財政”難以為繼、BT模式又被叫停的情況下，市政道路建設(shè)如何繼續(xù)推進已經(jīng)成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)亟需著手解決的問題。正所謂“要致富，先修路”，市政道路的建設(shè)需要在以往的成功經(jīng)驗與失敗教訓(xùn)的基礎(chǔ)之上探尋新的模式。

　　 PPP 模式并非單獨為市政道路建設(shè)打造的新模式。但采用PPP模式既可以解決地方政府在市政道路建設(shè)中即期投入建設(shè)資金的壓力，同時又可通過政府付費的形式確保社會資本能夠獲取合理的投資收益;通過設(shè)計可用性、使用量及績效等考核指標以及獎懲機制，既能保證市政道路的建設(shè)質(zhì)量，又可調(diào)動社會資本高效優(yōu)質(zhì)建設(shè)市政道路的積極性。對于以后采用PPP模式建設(shè)的市政道路項目，需要進一步明確的問題是政府在建設(shè)過程購買什么服務(wù)以及如何購買，讓PPP模式真正在市政道路建設(shè)中發(fā)揮作用，成為推動市政道路建設(shè)的新“引擎”!

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