PPP的全球發(fā)展趨勢及政策啟示

發(fā)布日期：2015-11-04來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 公私合作伙伴關(guān)系(Public-private partnerships，簡稱PPP或 P3s)通過把市場規(guī)律引入公共服務(wù)而改變政府的運(yùn)作方式，通過創(chuàng)新為基礎(chǔ)設(shè)施增值，使政府能夠以相同費(fèi)用提供更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品或者用更少的成本提供相同質(zhì)量 的產(chǎn)品。從20世紀(jì)90年代開始，各國逐步推廣PPP，目前，PPP在世界范圍內(nèi)很流行，已成為許多國家，尤其是發(fā)達(dá)國家公共管理的重要工具，有效地促進(jìn) 了各國基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。借鑒PPP的國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)政府與市場的合作，創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資方式和管理方式，對(duì)于提高我國基礎(chǔ)設(shè)施的供給水平，促 進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　 一、PPP的內(nèi)涵與作用

　　 (一)PPP的內(nèi)涵

　　 20 世紀(jì)90年代開始使用PPP的概念，但對(duì)于PPP所涵蓋的內(nèi)容至今沒有形成統(tǒng)一的界定。國際貨幣基金組織認(rèn)為，PPP通常是指兩個(gè)主體的長期合約，在該合約中，一個(gè)主體獲取或建設(shè)一種資產(chǎn)或一系列資產(chǎn)，運(yùn)營一段時(shí)期，然后把資產(chǎn)轉(zhuǎn)移給第二個(gè)主體，這種合約通常發(fā)生在私營企業(yè)和政府之間。歐洲PPP報(bào)告則指出各國對(duì)PPP的界定具有廣泛差異，在一些國家，PPP的概念僅限于一些特許權(quán)項(xiàng)目，是指私營部門在特許權(quán)下提供公眾付費(fèi)的各類服務(wù)，而在另一些國家，PPP則可以包括各種類型的服務(wù)外包、公共部門與私營部門之間各種形式的共同合作 。

　　 從公共政策與公共管理的角度來看，PPP可以表述為涉及私營部門和公共部門合作的總稱，它的目標(biāo)是基于互惠和共同利益把公共部門和私人部門各自的最優(yōu)能力組合起來，最常見的類型是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的項(xiàng)目合作，這類項(xiàng)目是建立在公共部門和私營部門長期合約的基礎(chǔ)上，包括一系列的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營和(或)資產(chǎn)維持以及私營部門提供融資等構(gòu)成要素。“合作”是PPP的精髓，合作的目的是為了充分發(fā)揮公共部門和私營部門各自的優(yōu)勢，通過共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，分享利益來實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。

　　 PPP 理念在各國以不同的方式發(fā)展，合作的模式自然也不同，較常見的模式包括：一是項(xiàng)目合作，例如，建設(shè)-運(yùn)營-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(BOO)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營-移交(BOOT)、設(shè)計(jì)-建設(shè)-運(yùn)營(DBO)、設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(DBFO)、運(yùn)營-維護(hù)-管理(OM&M)、租賃、合資，等等;二是合作管理，例如，政府采取財(cái)政激勵(lì)措施或財(cái)政擔(dān)保的方式吸引私人資本投資于住房、中小企業(yè)等領(lǐng)域，以及各種方式的技術(shù)合作等;三是政策層面的合作，是指政府和私營部門合作，共同規(guī)范教育、交通、技術(shù)政策和城市改造等活動(dòng)。

　　 在上述三類合作模式中，項(xiàng)目合作直接面向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，在實(shí)踐中是最受關(guān)注的一類，有關(guān)PPP的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)通常在項(xiàng)目融資下統(tǒng)計(jì)。例如，在PPP領(lǐng)域頗具影響力的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)——公共事務(wù)融資(Public Works Financing，簡稱PWF)提供的全球PPP數(shù)據(jù)庫所采用的統(tǒng)計(jì)口徑即屬于此類。

　　 (二)PPP的作用

　　 在預(yù)算限制日益緊張的情況下，創(chuàng)新提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的途徑是政府致力于推廣PPP的重要原因。PPP通過合作雙方的優(yōu)勢互補(bǔ)，可以為政府和納稅人帶來諸多好處：

　　 第一，公共部門和私營部門可以發(fā)揮各自的優(yōu)勢。政府核心業(yè)務(wù)是制定政策和為公眾服務(wù);對(duì)于一些公共服務(wù)的非核心功能，例如，運(yùn)營、維護(hù)、建設(shè)等，由私營部門承擔(dān)責(zé)任可以取得更好的效果。

　　 第二，提高成本效率比。通過發(fā)揮私營部門創(chuàng)新、經(jīng)驗(yàn)和靈活性優(yōu)勢。PPP通常能夠比傳統(tǒng)的政府采購方式提供更有效率的服務(wù)。例如，據(jù)報(bào)道，2003年英國國防PPP項(xiàng)目比傳統(tǒng)采購方式節(jié)約成本5%—40%。

　　 第三，增加對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資。對(duì)醫(yī)院、學(xué)校、高速公路和其它地方基礎(chǔ)設(shè)施的投資一般由地方政府承擔(dān)，這通常會(huì)增加地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，PPP可以減少政府的資本成本，有利于彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求與地方政府資金供給能力之間的缺口。

　　 第四，通過把私營部門擅長管理的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營部門，有利于減少公共部門的風(fēng)險(xiǎn)。

　　 第五，提高預(yù)算的確定性。把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營部門可以減少政府在建設(shè)項(xiàng)目和提供服務(wù)過程中可能面臨的潛在成本，同時(shí)，在合約中明確規(guī)定了相關(guān)的公共服務(wù)的成本。

　　 第六，更好地利用資產(chǎn)。私營部門的合作者有激勵(lì)充分利用基礎(chǔ)設(shè)施，充分利用各種商業(yè)機(jī)會(huì)追求投資回報(bào)最大化，這會(huì)帶來更高水平和更便利的公共服務(wù)，并減少公共部門的資產(chǎn)占?jí)撼杀尽?/p>

　　 對(duì)于私營部門，PPP的吸引力在于：一是可以獲得一種相對(duì)安全的長期投資機(jī)會(huì)。私營部門按PPP合約通過對(duì)服務(wù)收費(fèi)或者通過向用戶收費(fèi)，可以保障10—30 年，甚至50年或者更長時(shí)間的現(xiàn)金流。二是私營部門可以發(fā)揮管理、技術(shù)、融資和創(chuàng)新能力方面的優(yōu)勢，提高項(xiàng)目效率，并從中獲利，同時(shí)私營部門在PPP項(xiàng)目中展示的能力與積累的經(jīng)驗(yàn)，可以為他們帶來更多的商業(yè)機(jī)會(huì)。

　　 二、PPP在全球應(yīng)用情況概覽

　　 過去二十多年，PPP在全球各地都取得了顯著進(jìn)展，廣泛適用于公共管理的各領(lǐng)域，PPP市場較為成熟的國家，例如，在歐盟國家尤其是英國，PPP適用的領(lǐng)域涉及一般公共服務(wù)、國防、公共秩序、交通運(yùn)輸、燃料和能源、環(huán)境、衛(wèi)生、娛樂和文化、教育等，但在大多數(shù)國家，PPP適用的范圍主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，包括收費(fèi)公路、輕軌系統(tǒng)、地鐵、鐵路、橋梁、隧道、機(jī)場設(shè)施、電廠、電信設(shè)施、學(xué)校建筑、醫(yī)院、監(jiān)獄、污水處理和垃圾處理等方面。

　　 從區(qū)域角度而言，歐洲的PPP市場最為發(fā)達(dá)，從國別角度來看，英國、澳大利亞、美國、西班牙、德國、法國等發(fā)達(dá)國家PPP項(xiàng)目的規(guī)模和管理水平處于領(lǐng)先地位。

　　 (一)全球PPP規(guī)模簡況

　　 PPP的定義在各國和各部門都不相同，因此，對(duì)于PPP的統(tǒng)計(jì)口徑和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)存在多種版本，很難估計(jì)PPP項(xiàng)目的總價(jià)值。為便于國際比較，在此采用PWF的數(shù)據(jù)簡要說明。

　　 1985-2011年，全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP名義價(jià)值為7751億美元，其中，歐洲處于領(lǐng)先地位，大約占到全球PPP名義價(jià)值的45.6%，接下來是亞洲和澳大利亞，所占份額 為24.2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地區(qū)三者合計(jì)所占份額為11.4%，美國和加拿大所占的份額分別是8.8%、5.8%，非洲和中東地區(qū)PPP名 義價(jià)值為315億美元，在全球的份額為4.1%。

　　 (二)歐洲PPP項(xiàng)目的國別分布與部門分布

　　 PPP是歐洲基礎(chǔ)設(shè)施融資的重要工具。1990-2009年，實(shí)施了1300個(gè)PPP合約，總價(jià)值超過2500億歐元，其中，2007年國際金融危機(jī)發(fā)生以后實(shí)施新項(xiàng)目約為350個(gè)，總價(jià)值700億歐元。危機(jī)期間，歐洲大多數(shù)國家的PPP市場都萎縮了，2009年，PPP合約的總價(jià)值為158億歐元，比2007年下降了50%，暫時(shí)中斷 了危機(jī)前歐洲PPP超常規(guī)增長的態(tài)勢 。

　　 1990-2009年，英國大約占到歐洲PPP項(xiàng)目的三分之二，西班牙大約占到項(xiàng)目總數(shù)的10%，成為歐洲第二大PPP市場，法國、德國、意大利和葡萄牙各占2～5%，以上六個(gè)國家大約占到歐洲PPP項(xiàng)目總數(shù)的92%，歐洲其他國家的PPP市場尚處于 起步階段。2006年以后，歐洲PPP市場出現(xiàn)了多樣化的趨勢，英國所占份額有所下降，但仍然是歐洲最大的PPP市場，同時(shí)，PPP在歐洲其它國家越來越重要。

　　 就世界范圍而言，英國的PPP市場也是最發(fā)達(dá)的，1990-2006年，在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，英國通過PPP方式的融資規(guī)模高達(dá)500億美元，美國的經(jīng)濟(jì)規(guī)模是英國經(jīng)濟(jì)規(guī)模的6倍多，但同期，美國PPP項(xiàng)目的融資規(guī)模僅有10億美元。近年來，美國在不斷加快通過PPP方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐，2008-2010年，盡管面臨二戰(zhàn)以來最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退，美國PPP仍然保持快速增長的態(tài)勢。

　　 從部門分布來看，歐洲PPP市場也出現(xiàn)了多樣化的趨勢，英國最為顯著。2005-2009年，英國PPP項(xiàng)目的分布，按數(shù)目衡量，35%分布在教育領(lǐng)域，34%分布在衛(wèi)生領(lǐng)域，一般公共服務(wù)領(lǐng) 域?yàn)?4%，接下來是環(huán)境，交通運(yùn)輸業(yè)僅占4%，國防和公共秩序領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的數(shù)目占比也有所下降。從項(xiàng)目金額來看，交通運(yùn)輸領(lǐng)域的PPP所占份額為 17%，教育領(lǐng)域是27%，衛(wèi)生領(lǐng)域是25%。

　　 英國以外的歐洲大陸國家，PPP項(xiàng)目分布主要集中在交通運(yùn)輸業(yè)。2005-2009年，從數(shù) 目來看，交通運(yùn)輸業(yè)項(xiàng)目所占比例大約為41%，從項(xiàng)目金額來看，交通運(yùn)輸業(yè)大約占到76%，接下是教育和衛(wèi)生，它們在數(shù)目上合計(jì)占比為26%，金額上合計(jì) 占比11%，遠(yuǎn)低于英國教育和衛(wèi)生領(lǐng)域PPP項(xiàng)目所占的份額。

　　 三、政府設(shè)立國家級(jí)專業(yè)機(jī)構(gòu)推廣PPP成為最新國際趨勢

　　 政府發(fā)起PPP的初衷一般是減輕某些項(xiàng)目的預(yù)算負(fù)擔(dān)，但是，如果PPP合約設(shè)計(jì)不當(dāng)，所有各方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和收入分配情況不合理，PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性和潛在的負(fù)面后果則會(huì)充分顯現(xiàn)。成立專業(yè)PPP管理和咨詢機(jī)構(gòu)可以幫助政府發(fā)展和促進(jìn)PPP市場，同時(shí)，有利于保護(hù)公眾利益，從公眾利益的角度處理PPP項(xiàng)目可能 存在的爭議。

　　 1999年以來，世界各國先后建立了促進(jìn)、發(fā)展以及管理PPP的各種機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)的組織形態(tài)幾乎各不相同，它們所發(fā)揮的作用取決于本國對(duì)PPP的需求、法律、行政管理傳統(tǒng)、文化等諸多因素，它們通常被稱為PPP單位(PPP units)。

　　 對(duì)于PPP單位也沒有嚴(yán)格的定義，世界銀行的定義為：該組織的目標(biāo)是促進(jìn)或提高PPP，并具有管理PPP交易的長期任務(wù)。PPP單位對(duì)政府在管理PPP項(xiàng)目 中所面臨的制度性問題做出反映，包括政策流程與合作、質(zhì)量把關(guān)、技術(shù)援助、標(biāo)準(zhǔn)化與推廣、促進(jìn)等。PPP單位的基本職能是為不同的公共部門，包括部委、州立和地方政府、國有機(jī)構(gòu)以及其他公共機(jī)構(gòu)提供技術(shù)援助。

　　 2008年以來，為調(diào)動(dòng)各方力量擺脫經(jīng)濟(jì)不景氣，各國加大了對(duì)PPP支持力度，紛紛成立國家層面的PPP單位，使PPP發(fā)展的組織保障躍上新臺(tái)階。

　　 四、我國加強(qiáng)PPP技術(shù)推廣與實(shí)踐應(yīng)用的政策建議

　　 PPP 在我國起步很早，20世紀(jì)80年代中期即被引入電廠、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，1995年廣西來賓電廠B廠成為BOT領(lǐng)域的成功范例，但是，與PPP領(lǐng)域 的先進(jìn)國家相比，我國PPP的理論研究和實(shí)踐應(yīng)用尚不成熟，具有很大的提升空間。未來較長一段時(shí)期，城鎮(zhèn)化將成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最主要推動(dòng)力。按照“十二 五”規(guī)劃綱要提出的目標(biāo)，2011-2015年我國城鎮(zhèn)化率將提高4個(gè)百分點(diǎn)，據(jù)測算，每增加一個(gè)城市人口，基礎(chǔ)設(shè)施投資至少增加1萬元，我國基礎(chǔ)設(shè)施建 設(shè)和改善工作將面臨巨大的挑戰(zhàn)。面對(duì)城鎮(zhèn)化的要求，我國需要多渠道創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施的融資和提供方式，優(yōu)化政策環(huán)境，加快PPP的推廣應(yīng)用。結(jié)合國外PPP的 發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)需要，建議采取以下措施促進(jìn)我國PPP的發(fā)展。

　　 第一，從PPP先進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施方面的應(yīng)用領(lǐng)域大致呈現(xiàn)規(guī)律性的變化。最初的應(yīng)用主要集中在硬經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，包括道路、高速公路、鐵路、橋梁、隧道、機(jī)場、通信、電力，隨后逐步推廣到硬社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng) 域，醫(yī)院、學(xué)校、政府辦公樓、住宅、供水、污水處理、監(jiān)獄、城市改造等?，F(xiàn)在，PPP的應(yīng)用則涵蓋了包括軟經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施(研究開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)移、職業(yè)培訓(xùn)、囚犯改造)和軟社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施(社區(qū)服務(wù)、社會(huì)福利、安全保障、環(huán)境規(guī)劃)在內(nèi)的所有基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。PPP適用領(lǐng)域的上述路線圖對(duì)我國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域逐 步推廣PPP具有借鑒意義。

　　 第二，建議把推廣PPP作為我國創(chuàng)新財(cái)政管理模式、提高財(cái)政管理效率的重要措施。PPP不僅僅是一種彌補(bǔ)預(yù)算缺 口的方式，也是一個(gè)更好分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和成本的工具，公共部門與私人部門之間需要合理分擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的可持續(xù)性。同時(shí)，PPP的成功運(yùn)轉(zhuǎn)還需要具備以下條件：出于正確的目標(biāo)選擇PPP;選擇適宜的PPP合約;在政府預(yù)算中清晰透明地記錄PPP;在實(shí)踐中按照最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)管理PPP。在地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 中，更多、更規(guī)范地運(yùn)用PPP有利于推進(jìn)財(cái)政管理的現(xiàn)代化進(jìn)程。

　　 第三，盡快建立中央和地方級(jí)別的專業(yè)PPP單位，以處理PPP推廣過程中的瓶頸因素。近年來，處于PPP前沿水平的國家在汲取地方PPP單位成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，紛紛了建立全國性的PPP單位，支持PPP項(xiàng)目的質(zhì)量控制、技術(shù)援 助、標(biāo)準(zhǔn)化、促進(jìn)工作和政策指引，幫助公共部門設(shè)計(jì)和實(shí)施PPP項(xiàng)目，為推廣PPP提供國家層面的組織保障，多數(shù)PPP單位在財(cái)政部內(nèi)設(shè)或向財(cái)政部報(bào)告。

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