PPP模式助力建企走出去——一帶一路的法律思考

發(fā)布日期：2015-11-11來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 我國提出的“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略是讓國內(nèi)市場與外部世界有效聯(lián)通，與其他經(jīng)濟(jì)體尋求互惠共贏的基本指導(dǎo)路徑。“一帶一路”大戰(zhàn)略的實(shí)施也意味著將會有更多的企業(yè)，特別是建筑企業(yè)，走出國門，與沿線各國政府、企業(yè)開展一系列的雙邊合作。同時(shí)，大力推行PPP模式使之與“一帶一路”戰(zhàn)略高度契合能夠成為助力企業(yè)“走出去”的新型機(jī)制。但是，“一帶一路”沿線所經(jīng)過的不同國家和地區(qū)，其不同的法律體系和市場規(guī)范也會給企業(yè)帶來投資和法律上的雙重風(fēng)險(xiǎn)。因此，在這一背景下，認(rèn)識厘清沿線國家的法律現(xiàn)狀，提高企業(yè)自身的法律意識，同時(shí)做好必要的法律風(fēng)險(xiǎn)管理是幫助企業(yè)全面“走出去”、尋求新機(jī)遇的第一步。

　　 一、“一帶一路”戰(zhàn)略加速建企走出去

　　 2013年9月和10月，中國國家主席習(xí)近平在出訪中亞和東南亞國家期間，先后提出共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的重大倡議，得到了國際社會的高度關(guān)注。2015年3月28日，國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部經(jīng)國務(wù)院授權(quán)聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》。這份綱領(lǐng)性文件進(jìn)一步闡述了“一帶一路”的主張與內(nèi)涵，提出了共建“一帶一路”的方向和任務(wù)。其中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、互聯(lián)互通是“一帶一路”戰(zhàn)略的首要前提和核心關(guān)鍵，具有最高的優(yōu)先級。國家戰(zhàn)略規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)要抓住交通基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)鍵通道、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和重點(diǎn)工程，優(yōu)先打通缺失路段，暢通瓶頸路段，配套完善道路安全防護(hù)設(shè)施和交通管理設(shè)施設(shè)備，提升道路通達(dá)水平。推進(jìn)建立統(tǒng)一的全程運(yùn)輸協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)國際通關(guān)、換裝、多式聯(lián)運(yùn)有機(jī)銜接，逐步形成兼容規(guī)范的運(yùn)輸規(guī)則，實(shí)現(xiàn)國際運(yùn)輸便利化。另外，各省2015年“兩會”政府工作報(bào)告上關(guān)于“一帶一路”基建投資項(xiàng)目總規(guī)模也已經(jīng)達(dá)到了1.04萬億。從項(xiàng)目分布看，鐵路、公路和機(jī)場建設(shè)投資占到了全部投資的68.8%?？梢姡?ldquo;一帶一路”戰(zhàn)略是依托沿線基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)來達(dá)到各國、地區(qū)間的互通互聯(lián)，進(jìn)而對沿線貿(mào)易和生產(chǎn)要素進(jìn)行優(yōu)化配置，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，這對于建筑企業(yè)的擴(kuò)大投資、轉(zhuǎn)型升級無疑是一個(gè)利好消息。目前，隨著我國固定資產(chǎn)投資的下滑、國內(nèi)需求增長的放緩，建筑業(yè)產(chǎn)能過剩的問題也日趨嚴(yán)重，而對外基建輸出能夠大幅緩解這一問題。“一帶一路”戰(zhàn)略為建筑行業(yè)打開了外部新市場，從而帶動國內(nèi)基建和成套設(shè)備出口，建筑行業(yè)海外需求的顯著增加，使得從事國際工程業(yè)務(wù)的建筑公司將顯著受益。

　　 同時(shí)，“一帶一路”戰(zhàn)略不僅會有效推動中工國際、中國鐵建等央企、國企“走出去”, 有實(shí)力的建筑民企也能通過獨(dú)立承攬海外市場項(xiàng)目或者以項(xiàng)目分包的形式跟隨建筑央企國企步伐一起“走出去”。民營建筑企業(yè)在國內(nèi)市場本身就具有較好的成長性，海外市場拓展后其成長動力將更加強(qiáng)大。

　　 總之，在“一帶一路”的戰(zhàn)略大背景下，未來我國建筑企業(yè)“走出去”的步伐將大幅加快。

　　 二、PPP模式助力推動“一帶一路”建設(shè)

　　 目前，PPP（即政府與社會資本合作）模式已經(jīng)得到了中央決策與管理部門以及各地方政府的高度重視與推廣，PPP相關(guān)的法規(guī)指引相繼出臺，地方上的試點(diǎn)項(xiàng)目也在緊鑼密鼓地籌劃和實(shí)施過程中。2015年1月30日，國家財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康在中國財(cái)富管理50人論壇第三屆年會上就曾強(qiáng)調(diào)：PPP模式正是一個(gè)亟應(yīng)結(jié)合“一帶一路”戰(zhàn)略而充分發(fā)揮其用武之地的新機(jī)制。它對于緩解政府資金壓力，提升建設(shè)、運(yùn)營績效和培育市場主體，在“一帶一路”系統(tǒng)工程實(shí)施中實(shí)現(xiàn)各國政治、公眾、企業(yè)的共贏多贏具有重大的意義。

　　 PPP模式是政府和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施等工作，并通過使用者付費(fèi)及必要的政府補(bǔ)貼獲得合理的投資回報(bào)，而政府部門則負(fù)責(zé)對基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

　　 PPP模式為社會資本打開了創(chuàng)新的投資渠道，“一帶一路”的建設(shè)更是為社會資本提供了更加廣闊的投資市場。在以公路、鐵路、管網(wǎng)等基建項(xiàng)目為核心的“一帶一路”建設(shè)上，通過政企合作中風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利潤分配的合理設(shè)計(jì)，將有力撬動社會資本進(jìn)入。一方面，正如賈康所長所言，在國內(nèi)各部門的密切協(xié)同和高效配合之下，中國應(yīng)該和國外的相關(guān)部門積極地磋商，促成一批國外民間投資為主的“一帶一路”的PPP項(xiàng)目。另一方面，在借鑒有關(guān)企業(yè)海外投資成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，相對有競爭優(yōu)勢的社會資本也可以主動和國外政府尋求合作機(jī)會，大膽開拓新的投資方式與技術(shù)路線，探求相互協(xié)作的具體操作辦法，在“一帶一路”建設(shè)中率先試行投資戰(zhàn)略。同時(shí)，隨著絲路基金和亞投行的設(shè)立，企業(yè)更應(yīng)把握機(jī)會，拓寬融資渠道，形成金融支持合力，與金融服務(wù)機(jī)構(gòu)共同參與“一帶一路”建設(shè)，讓國內(nèi)企業(yè)走得出、走得穩(wěn)。

　　 總之，PPP模式將在“一帶一路”投融資方面發(fā)揮重要作用，助力推動建企“走出去”尋求更多合作機(jī)遇。

　　 三、企業(yè)“走出去”的潛在法律風(fēng)險(xiǎn)

　　 “一帶一路”戰(zhàn)略與PPP模式的聯(lián)動無疑會給走出國門的企業(yè)帶來巨大商機(jī)，但是需要警惕的是，企業(yè)“走出去”后需要面對的不確定性依然存在，國外政局更替帶來的政治風(fēng)險(xiǎn)、市場和行業(yè)限制帶來的投資風(fēng)險(xiǎn)以及法律和政策變化帶來的法律風(fēng)險(xiǎn)，這些潛在風(fēng)險(xiǎn)都大大增加了企業(yè)海外投資與項(xiàng)目實(shí)施的難度。從法律層面上，筆者認(rèn)為，建企在“走出去”的同時(shí)應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注以下幾點(diǎn)：

　　 第一，防范東道國法律風(fēng)險(xiǎn)。“一帶一路”戰(zhàn)略沿線國家多達(dá)60多個(gè)，其中大多數(shù)都屬于新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家。除了在基礎(chǔ)設(shè)、貿(mào)易投資等領(lǐng)域的法律法規(guī)、稅收規(guī)定等與國內(nèi)相關(guān)規(guī)定有很大不同，其本身法律體系也不盡相同，甚至在某些方面的法律規(guī)范仍處于空白缺失狀態(tài)。比如，哈薩克斯坦《建筑法》規(guī)定：外國投資者可以合資企業(yè)的形式進(jìn)入哈薩克斯坦建筑業(yè)，但外資在建筑合資企業(yè)中的持股比重不得超過49%。如果一個(gè)l00%外資控股的哈薩克斯坦本地企業(yè)作為主體參與建筑合資企業(yè)，則外資持股比重可以超過49%?？梢娺@一規(guī)定實(shí)質(zhì)違背了法律確定的“內(nèi)外資一視同仁”的原則，極大限制了外國股權(quán)比例或投資總額。因此，對于東道國法律體系與相關(guān)規(guī)定的無知會讓“走出去”的國內(nèi)企業(yè)寸步難行，最后還要為自己的失誤買單。

　　 第二，警惕東道國政府談判陷阱。國內(nèi)企業(yè)走出國門從事基礎(chǔ)設(shè)施和能源等領(lǐng)域的業(yè)務(wù)往往涉及與東道國政府或代表政府的國有企業(yè)談判，特別是在采用PPP模式的情況下，雙方所簽署的合同期限可能要長達(dá)幾十年。由于東道國政府既是規(guī)則的制定者，又是合同的參與者，扮演了“裁判員和運(yùn)動員”的雙重角色，國內(nèi)企業(yè)明顯處于不利的地位。其次，除要與東道國政府簽署的《特許經(jīng)營協(xié)議》之外，通常還要與工程承包商簽署《工程承包合同》、與當(dāng)?shù)毓╇?、供水部門簽署《購電、購水協(xié)議》等一系列法律文本。因此，如何在多方談判中使得國內(nèi)企業(yè)擺脫弱勢地位，妥善處理與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系，避免在談判和合同簽署過程中陷入對方制造的陷阱顯得尤為重要。

　　 第三，重視爭端解決機(jī)制的建立。企業(yè)應(yīng)該認(rèn)識到許多沿線周邊國家如哈薩克斯坦、圖庫曼斯坦、伊拉克、黎巴嫩等國家都不是世界貿(mào)易組織成員，這些國家有關(guān)法律、政策不受世貿(mào)組織關(guān)于國際貿(mào)易仲裁制度的約束。同時(shí)，有的東道國也并不是《紐約公約》的締約國，這就意味著在針對這些國別的投資項(xiàng)目的爭議相關(guān)的國際仲裁中，即使取得有利于中方的裁決, 但在獲得東道國法院對這些仲裁裁決的承認(rèn)和執(zhí)行方面有著重大的不確定性因素，從而使得仲裁結(jié)果難以落實(shí)。因此，當(dāng)爭端產(chǎn)生，如何充分利用法律工具保護(hù)自身投資利益，在爭端解決中爭取更有力的局面同樣需要得到國內(nèi)企業(yè)的重視。

　　 四、新形勢下的法律風(fēng)險(xiǎn)防范

　　 潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)勢必會影響到“一帶一路”戰(zhàn)略的建設(shè)以及國內(nèi)企業(yè)“走出去”的步伐，因此首先應(yīng)當(dāng)盡量避免法律沖突的產(chǎn)生，當(dāng)沖突產(chǎn)生時(shí)也應(yīng)當(dāng)通過有效的機(jī)制減少會帶來的不利影響。對于國內(nèi)企業(yè)“走出去”新形勢下法律風(fēng)險(xiǎn)的防范，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面重點(diǎn)把握：

　　 首先，在投資前對東道國法律環(huán)境進(jìn)行詳盡的調(diào)查，切勿盲目“走出去”。知曉當(dāng)?shù)胤森h(huán)境，避開法律“雷區(qū)”可以說是整個(gè)投資戰(zhàn)略的第一步。東道國的整體法律環(huán)境作為大的游戲規(guī)則，決定了外來企業(yè)在相關(guān)領(lǐng)域中應(yīng)當(dāng)如何投資、如何建設(shè)、如何運(yùn)營以及如何退出的大背景。就基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域而言，在法律調(diào)查中應(yīng)著重注意：

　　 （1）產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單?；A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域涉及面極廣，鐵路、道路等交通設(shè)施的建設(shè)；供水、供氣、污水和垃圾處理等市政公用設(shè)施的建設(shè)；科技、教育、醫(yī)療等社會事業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)等等，如果屬于東道國負(fù)面清單的產(chǎn)業(yè)就不能投資；

　　 （2）投資壁壘問題。國內(nèi)建企海外投資過程中通常情況下會在東道國設(shè)立項(xiàng)目公司，通過外資注入項(xiàng)目公司的形式進(jìn)一步實(shí)施項(xiàng)目開發(fā)，而東道國通常會對外資企業(yè)的股權(quán)進(jìn)行限制，如在特定領(lǐng)域內(nèi)外資公司的股權(quán)比例限制、股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制等。

　　 （3）稅收相關(guān)政策。東道國往往在重要的領(lǐng)域設(shè)置高標(biāo)準(zhǔn)的稅收政策，有時(shí)還會對進(jìn)入國內(nèi)市場的外來企業(yè)設(shè)置超額的利潤稅。為了企業(yè)長遠(yuǎn)的發(fā)展和利益，稅收政策也是不得不需要了解的重要方面?？傊瑢|道國法律環(huán)境的透徹了解才能為企業(yè)“走出去”在黑暗中點(diǎn)亮一盞明燈，做到知己知彼才能百戰(zhàn)不殆。

　　 其次，提審企業(yè)自身法律風(fēng)險(xiǎn)防范意識，避免思維誤區(qū)。國內(nèi)企業(yè)“走出去”參與到具體的建設(shè)項(xiàng)目需要與東道國地方政府進(jìn)行談判協(xié)商，需要與項(xiàng)目參與方簽訂一系列合同，涉及與多個(gè)合同相對人的博弈，在談判與簽訂合同過程中應(yīng)盡可能在以下方面提高自身防范意識：

　　 （1）培養(yǎng)合同意識，實(shí)施科學(xué)管理。合同作為雙方權(quán)利與責(zé)任的依據(jù)，是解決糾紛、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑，每一個(gè)條款都不容忽視，一個(gè)環(huán)節(jié)的疏漏就會導(dǎo)致成本的大幅增加。如中方在波蘭A2高速項(xiàng)目上，雙方采用的是國際工程通用的FIDIC合同，但是由于中方急于求成加上沒有認(rèn)真研究合同，沒有成功展開談判，導(dǎo)致最終簽署的合同與FIDIC標(biāo)準(zhǔn)合同相比，缺少了很多有利于中方的條款，而這其中就包括很多關(guān)鍵條款，最后造成了項(xiàng)目的虧損。因此，提高合同意識，重視對關(guān)鍵條款的研究與談判是抵御風(fēng)險(xiǎn)最為有效的舉措。

　　 （2）注意設(shè)置靈活的退出機(jī)制。在海外進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)在獲利的同時(shí)也意味著增加了企業(yè)的投資成本，特別是在以PPP模式開展的項(xiàng)目中，其項(xiàng)目期限可能長達(dá)幾十年，因此設(shè)立靈活合理的退出機(jī)制能夠幫助企業(yè)減少時(shí)間因素帶來的投資成本，將風(fēng)險(xiǎn)有效地轉(zhuǎn)移。

　　 （3）重點(diǎn)完善爭端解決機(jī)制。在項(xiàng)目初始就設(shè)計(jì)好完善的爭端解決機(jī)制無疑是保護(hù)企業(yè)自身最有利的方式，因此建議在爭端解決條款中引入對企業(yè)較為有利的準(zhǔn)據(jù)法與國際仲裁規(guī)范以防止陷入被動的局面，以及根據(jù)具體需要建立相應(yīng)的解決機(jī)制以便針對性地解決具體爭端。

　　 再次，尊重東道國自然、文化、政治環(huán)境，避免思維誤區(qū)。中國建筑企業(yè)在國外承包工程時(shí)，政治因素也會對工程成敗起到重要作用。如中緬密松水電站項(xiàng)目，緬甸政府以“居民認(rèn)為破壞密松的自然景觀以及氣候變化造成的大壩坍塌也會損害電站附近和下游居民的生計(jì)”為由叫停了項(xiàng)目。這一案例說明在海外投資過程中，在尋求政府合作的同時(shí)，還需要尊重東道國當(dāng)?shù)氐淖匀晃幕约罢苇h(huán)境。與此同時(shí)，企業(yè)還應(yīng)避免在國內(nèi)形成的思維定勢以及避免過分依賴國內(nèi)的投資經(jīng)驗(yàn)做出決策。如某央企在沙特麥加的輕軌項(xiàng)目，就是因?yàn)閷χ袞|地區(qū)的情況和海外工程的EPC模式運(yùn)作不熟悉，低估了項(xiàng)目實(shí)施的難度，從而沒有充分考慮工程實(shí)施的成本導(dǎo)致了巨額虧損。這些問題并不罕見，常常有國內(nèi)的建設(shè)企業(yè)由于“三不”——不了解當(dāng)?shù)厥袌觯会槍?xiàng)目在當(dāng)?shù)卦儍r(jià)，不看合同和技術(shù)規(guī)范，僅僅按照國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)的價(jià)格投標(biāo)，導(dǎo)致承包商低價(jià)中標(biāo)，但都導(dǎo)致了最終的虧損。由于海外的工程模式、市場環(huán)境以及建設(shè)都與國內(nèi)有很大的差異，建企必須在進(jìn)入海外市場前對這些問題進(jìn)行充分了解，以防風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。對外投資過程中的風(fēng)險(xiǎn)無處不在，對風(fēng)險(xiǎn)的忽視就是對自身的慢性自殺。

　　 最后，建企應(yīng)充分研究雙邊和多邊投資合作協(xié)定，保護(hù)自身利益。“一帶一路”戰(zhàn)略的推進(jìn)主要依靠簽訂雙邊以及多邊合作協(xié)議的方式。目前，中國已同俄羅斯、塔吉克斯坦、哈薩克斯坦、卡塔爾、科威特等國簽署了同“一帶一路”建設(shè)相關(guān)的合作協(xié)議。同時(shí)，中國已簽署包括與東盟、新加坡、巴基斯坦等在內(nèi)的12個(gè)自貿(mào)協(xié)定，涉及20個(gè)國家和地區(qū)。這些雙邊及多邊的投資合作協(xié)議將會是“一帶一路”建設(shè)順利進(jìn)行的引領(lǐng)力量，也會是防止“一帶一路”建設(shè)障礙的有效手段。在“一帶一路”建設(shè)過程中，應(yīng)注意利用現(xiàn)有規(guī)則盡可能地將各方面的事項(xiàng)予以規(guī)定，從而明晰各方的權(quán)利義務(wù)。相關(guān)方也可以就某些領(lǐng)域的事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商談判，以雙邊條約或多邊條約的形式將成果固定，為爭端的解決奠定基礎(chǔ)，更好地保護(hù)合作各方的利益。總之，合理利用現(xiàn)有的合作政策，通過雙邊、多邊機(jī)制消除外來干擾，在加強(qiáng)合作的同時(shí)能夠使有關(guān)各方的利益得到合理的維護(hù)，逐步實(shí)現(xiàn)“一帶一路”建設(shè)的目標(biāo)。

　　 在國家“一帶一路”戰(zhàn)略大背景下，國內(nèi)建企走出國門，融入“一帶一路”建設(shè)是響應(yīng)國家號召、推動國家經(jīng)濟(jì)增長的力量，同時(shí)也是自身發(fā)展壯大的機(jī)遇。在抓住機(jī)遇、努力尋求海外政府合作，投資相關(guān)項(xiàng)目的過程中，需要始終高度重視的就是提高自身法律意識，嚴(yán)格守法，避免法律風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，盡可能將風(fēng)險(xiǎn)扼殺在搖籃之中。除此之外，有效地做到風(fēng)險(xiǎn)防范也離不開專業(yè)人士（包括法律、財(cái)稅等）的監(jiān)督與指導(dǎo)，一個(gè)科學(xué)、規(guī)范、合法的投資結(jié)構(gòu)、管理模式無疑會幫助建企走得更快、更遠(yuǎn)、更穩(wěn)?。ㄎ?周蘭萍孟奕）

　　 參考文獻(xiàn)：

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