PPP模式：邊破邊立

發(fā)布日期：2015-12-03來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 自PPP 模式引入中國(guó)后，設(shè)計(jì)、建造、融資、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等各環(huán)節(jié)得到通盤考慮，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)和相應(yīng)職能的合理分配，公共部門與私人部門各盡其能，最終，公共部門降低了成本，公眾享受了更多高水平的服務(wù)，私人部門獲得了合理的利潤(rùn)。PPP項(xiàng)目的實(shí)施，短期內(nèi)通過(guò)擴(kuò)大投資提振了總需求，中長(zhǎng)期則通過(guò)改善總供給提高了潛在生產(chǎn)率，其效用日益凸顯。

　　 浙江省金融學(xué)會(huì)舉辦2015年第二期浙江金融沙龍，浙江省金融學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民銀行杭州中心支行副巡視員郭安娜、中國(guó)人民銀行金融研究所綜合部主任伍旭川等與60多位會(huì)員單位代表分享了自己對(duì)PPP融資的見解。政策制定方、傳統(tǒng)國(guó)有銀行、政策性銀行、相關(guān)機(jī)構(gòu)等齊聚一堂，針對(duì)PPP融資模式相關(guān)問(wèn)題各抒己見。

　　 　　中國(guó)人民銀行金融研究所綜合部主任伍旭川“ 項(xiàng)目要求與投資特性間仍存矛盾”

　　 發(fā)展PPP融資模式符合十八屆三中全會(huì)的改革方向，是對(duì)處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，建立透明、規(guī)范的城市建設(shè)投融資體制的有益實(shí)踐。發(fā)展PPP融資模式具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，不僅有助于疏解地方政府債務(wù)壓力，而且能夠改善公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率，并藉此倒逼政府職能轉(zhuǎn)變以及相關(guān)制度體系變革。從寬泛的定義來(lái)看，當(dāng)前PPP運(yùn)作模式包括BOT(建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交)、BT(建設(shè)-移交)、BOO(建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-擁有)、 BOOT(建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交)、ROT(重構(gòu)-運(yùn)營(yíng)-移交)等多種模式，其選擇主要由收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等決定。

　　 然而，當(dāng)前我國(guó)發(fā)展PPP的難點(diǎn)在于PPP項(xiàng)目的投資要求與社會(huì)資本的投資特性之間存在矛盾。在具體實(shí)施過(guò)程中，主要表現(xiàn)為以下問(wèn)題：一是未形成統(tǒng)一的PPP法律法規(guī)體系;二是牽頭管理部門有待明確;三是存在一定的政府信用風(fēng)險(xiǎn)，影響社會(huì)資本介入的意愿;四是項(xiàng)目預(yù)期收益率較低，難以吸引社會(huì)資本;五是缺乏靈活的退出機(jī)制，影響社會(huì)資本的積極性;六是金融機(jī)構(gòu)面對(duì)PPP項(xiàng)目，存在好項(xiàng)目不缺錢、差項(xiàng)目不敢給錢的問(wèn)題。

　　 　　胡向敏浙江省發(fā)改委投資處副處長(zhǎng) “ 要兼顧投資能力和運(yùn)營(yíng)能力”

　　 針對(duì)PPP項(xiàng)目，省發(fā)改委的著力點(diǎn)應(yīng)該在推動(dòng)特許經(jīng)營(yíng)上，要做好統(tǒng)籌規(guī)劃，穩(wěn)步推進(jìn)：一是加強(qiáng)政策研究和制定，目前省級(jí)層面正在抓緊制定實(shí)施意見，鼓勵(lì)創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)投資，規(guī)范PPP實(shí)施方式，對(duì)于采用BT模式融資建設(shè)的項(xiàng)目，明確是債務(wù)性融資，不是股權(quán)性融資，不屬于PPP項(xiàng)目范疇;二是加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)和推進(jìn)實(shí)施，在國(guó)家發(fā)改委首批PPP項(xiàng)目推進(jìn)庫(kù)中，浙江27個(gè)項(xiàng)目總投資1680 億，投資額位居全國(guó)第二，目前已有12個(gè)項(xiàng)目開工建設(shè)，同時(shí)統(tǒng)籌推進(jìn)省級(jí)、地市級(jí)PPP項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)。

　　 當(dāng)前，發(fā)展PPP模式要注意以下幾個(gè)問(wèn)題：一是發(fā)展空間問(wèn)題，從國(guó)外來(lái)看，PPP模式在公共投資的占比最高也不超過(guò)15%(我國(guó)現(xiàn)為1%左右)，同時(shí)PPP項(xiàng)目有一定的適用范圍，國(guó)家發(fā)改委提出了八大領(lǐng)域、22個(gè)方向，但現(xiàn)實(shí)是地方政府好的項(xiàng)目不愿意推出來(lái)，推出的都是沒有穩(wěn)定的現(xiàn)金流或者政府采購(gòu)服務(wù)資金有問(wèn)題的項(xiàng)目;二是投資主體范圍問(wèn)題，對(duì)于社會(huì)資本而言，不僅要有投資能力，還要有專業(yè)的運(yùn)營(yíng)能力，從而實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、社會(huì)化的運(yùn)營(yíng)方向; 三是工作機(jī)制問(wèn)題，目前發(fā)改和財(cái)政在PPP推進(jìn)過(guò)程中各為其政，工作職責(zé)和邊界不清晰，建議加強(qiáng)部門合作，明晰各自職責(zé)分工，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)和特長(zhǎng)。

　　 　　浙江省財(cái)政廳金融處副處長(zhǎng)洪小然“ 不斷完善配套服務(wù)”

　　 PPP融資模式能夠解決浙江公共服務(wù)平臺(tái)服務(wù)有限、產(chǎn)品供給效率不佳的問(wèn)題，能夠更有效地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，減輕政府負(fù)擔(dān)，同時(shí)浙江市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、民營(yíng)資本很多，PPP有較好的發(fā)展環(huán)境。省財(cái)政廳在推動(dòng)PPP模式發(fā)展方面做了一系列的努力。

　　 在制度建設(shè)方面，陸續(xù)推出了相關(guān)文件，明確推廣應(yīng)用PPP模式的基本原則和主要任務(wù)，規(guī)范PPP模式的操作流程，完善相關(guān)政策;在宣傳、培訓(xùn)工作方面，組織開展專題培訓(xùn)和研討，宣傳PPP理念，推廣PPP模式，并聯(lián)合專業(yè)投資咨詢機(jī)構(gòu)為PPP項(xiàng)目提供專業(yè)指導(dǎo);在推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)方面，力促形成可推廣、可復(fù)制的示范案例，規(guī)范政府模式;在完善整治方面，推出PPP獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助資金措施，并按照PPP項(xiàng)目規(guī)定享受稅收政策優(yōu)惠和行政事業(yè)性收費(fèi)減免政策，享受與政府投資項(xiàng)目同等的財(cái)政扶持政策等。此外，還建立了基礎(chǔ)設(shè)施投資基金及PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)庫(kù)，更好地服務(wù)于PPP模式的發(fā)展。

　　 國(guó)家開發(fā)銀行浙江省分行規(guī)劃發(fā)展處副處長(zhǎng)盛力行“ 需提高民企參與積極性”

　　 當(dāng)前PPP模式的發(fā)展進(jìn)程較慢，大部分民營(yíng)企業(yè)還處于觀望狀態(tài)，投資主體更多地集中在國(guó)有企業(yè)和央企，這有悖于發(fā)展PPP模式的初衷。主要原因是，一方面民營(yíng)企業(yè)偏重于建設(shè)，缺乏專業(yè)的運(yùn)營(yíng)能力，同時(shí)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)時(shí)間較長(zhǎng)，與民營(yíng)企業(yè)的生命周期不匹配;另一方面政府推出的項(xiàng)目基本上還是偏向于沒有現(xiàn)金流或者現(xiàn)金流不足的項(xiàng)目，與投資主體的利益訴求不匹配。

　　 通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外PPP模式相關(guān)案例的分析，我認(rèn)為，PPP項(xiàng)目的選擇要根據(jù)PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)的規(guī)律，有重點(diǎn)、循序漸進(jìn)地推出，不能一哄而上;PPP 模式前期設(shè)計(jì)方案過(guò)程中，要與參與的利益方充分溝通;需要設(shè)計(jì)項(xiàng)目預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)，一定年限后需對(duì)某些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行重新評(píng)估，并重新調(diào)整個(gè)別條款;需要設(shè)計(jì)社會(huì)主體退出機(jī)制。

　　 中國(guó)工商銀行浙江省分行公司業(yè)務(wù)部副總經(jīng)理李欣“ 優(yōu)選項(xiàng)目和投資方”

　　 從工行自身項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)角度來(lái)看，PPP項(xiàng)目營(yíng)銷主要有優(yōu)選項(xiàng)目、優(yōu)選區(qū)域及優(yōu)選合作伙伴三個(gè)原則，即選擇對(duì)當(dāng)?shù)叵鄬?duì)較重要的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，選擇地方財(cái)政能力較強(qiáng)的區(qū)域，選擇國(guó)企、央企、上市民企等比較穩(wěn)定的社會(huì)投資方。

　　 同時(shí)，在具體的實(shí)施過(guò)程中，PPP模式也遇到了一些困難：一是PPP的政策設(shè)計(jì)和現(xiàn)實(shí)需求之間存在差異，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目難以落地;二是項(xiàng)目流程過(guò)長(zhǎng)，項(xiàng)目實(shí)效性難以保證;三是項(xiàng)目收益率偏低，社會(huì)資本參與程度不高;四是尚未建立合理的社會(huì)資本退出機(jī)制。

　　 中國(guó)建設(shè)銀行浙江省分行公司業(yè)務(wù)部副總經(jīng)理吳檣“ 管理和退出機(jī)制亟待完善”

　　 PPP項(xiàng)目的推出在國(guó)家層面是為了改變政府融資方式，改進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)，但從地方來(lái)看，就是解決眼前投資缺錢的問(wèn)題，這導(dǎo)致了項(xiàng)目推進(jìn)效果不理想。要進(jìn)一步推進(jìn)PPP項(xiàng)目，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)一的管理機(jī)制和管理辦法還有待明確，社會(huì)資本退出機(jī)制還有待建立，長(zhǎng)期資本的引入也是一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

　　 萬(wàn)向信托有限公司信托業(yè)務(wù)二部高級(jí)經(jīng)理謝云“ 機(jī)構(gòu)觀念需要轉(zhuǎn)變”

　　 基于PPP模式的轉(zhuǎn)型基金是未來(lái)萬(wàn)向信托發(fā)展的主要方向。目前，萬(wàn)向信托基于水務(wù)、農(nóng)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)業(yè)基金的前期平臺(tái)已初步搭建，但在實(shí)質(zhì)推進(jìn)過(guò)程中遇到了一些問(wèn)題：一是主要負(fù)責(zé)投融資、資金管理的財(cái)政部門和主要負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目監(jiān)督管理的建設(shè)部門意見不太統(tǒng)一，具體問(wèn)題較多;二是融資觀念上需要轉(zhuǎn)變，信托公司需要適應(yīng)從短期的債權(quán)融資變成中長(zhǎng)期的股權(quán)融資的模式轉(zhuǎn)變;三是產(chǎn)業(yè)觀念上需要轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)方往往以建設(shè)見長(zhǎng)，不愿意參與運(yùn)營(yíng)，同時(shí)PPP項(xiàng)目涉及責(zé)任主體較多，利益協(xié)調(diào)難，溝通成本較高。

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